U okviru šire ustavnosudske intervencije povodom ustavnih tužbi vezanih uz sudsku praksu (ne)dosuđivanja troškova upravnog spora1, prošle godine Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) donio je i dvije odluke što sadržavaju načelna stajališta vezana uz troškove kod obustave spora pokrenutih zbog šutnje uprave2, nakon što tuženik tijekom spora donese i dostavi stranci rješenje (upravni akt). Riječ je o odlukama Ustavnog suda donesenima 19. lipnja 2019., pod brojevima U-III-2291/2018 i U-III-2561/2018.3
Prema članku 43. stavak 1. ZUS-a, ako tuženik u tijeku spora u cijelosti postupi prema tužbenom zahtjevu, sud će obustaviti spor.4 Po zaključku o pravnom shvaćanju sa sjednice sudaca Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske od 14. listopada 2013., u sporu pokrenutom radi šutnje uprave moguće je proširiti tužbeni zahtjev na osporavanje odluke javnopravnog tijela donesene nakon pokretanja spora radi šutnje uprave, jer se radi o sporu u istoj upravnoj stvari. Riječ je, dakle, o ovlasti, ali ne i o obvezi tužitelja5. S druge strane, ovo ukazuje da pokretanje novog spora nije jedini upravnosudski način zaštite prava tužitelja.
Odlukom donesenom pod brojem U-III-2291/2018 Ustavni sud usvojio je ustavnu tužbu, dok je odlukom broja U-III-2561/2018 ustavna tužba odbijena. Iz obrazloženja navedenih ustavnosudskih odluka slijedi da ne postoji jednoobrazan, mehanički način odlučivanja o troškovima upravnog spora kod obustave spora u ovovrsnim predmetima.6 Na umu je potrebno imati da je u novije doba ustaljena interpretacija odredbi članka 79. ZUS-a (uključujući stajališta u odlukama Ustavnog suda) po kojoj dosuđivanje troškova spora tužitelju nije vezano isključivo uz njegov uspjeh u sporu, već i uz osnovanost pokretanja spora.
Usto, troškovi spora nisu sâmi sebi svrha, niti je to procesni institut koji može biti promatran posve izolirano, već su u funkciji ostvarivanja ustavnoga i konvencijskog prava na pravično (pošteno) suđenje.
Primjer: pravo na pristup informacijama
Može li jedan od (ustavno)pravno prihvatljivih razloga za odbijanje zahtjeva za priznavanje troškova spora tužitelju biti zlouporaba prava s primarnim ciljem ostvarivanja naknade troškova spora? Odgovor na ovo pitanje potražit ćemo na primjeru prava na pristup informacijama. Nakon nekoliko drugih zemalja, na ovome se području i Hrvatska suočava s tzv. serijskim podnositeljima zahtjeva, u odnosu na koje se može javiti sumnja da je podnošenje velikog broja zahtjeva, a posljedično i žalbi neovisnome državnom tijelu za zaštitu prava na pristup informacijama7 (što u kasnijoj fazi rješavanja predmeta ima položaj tuženika u upravnom sporu) motivirana ponajprije ostvarivanjem spomenute naknade.8
Povjerenik za informiranje, kao žalbeno tijelo u upravnom postupku u kojem se rješavaju predmeti zahtjeva za pristup informacijama (po odredbama ZPPI-ja), o žalbi izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja ili zbog šutnje prvostupanjskog tijela dužan je odlučiti u roku od 30, odnosno 60 ili 90 dana, ovisno o tome je li u drugostupanjskom postupku potrebno ispitati pravilnost testa razmjernosti i javnog interesa (ili provesti taj test), odnosno pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost (članak 25. ZPPI-ja).
Među razlozima za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama (od strane prvostupanjskog tijela, što povodom žalbe preispituje povjerenik za informiranje) jest ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti (članak 23. stavak 5. točka 5. ZPPI-ja)9. Međutim, za temu ovog rada nije odlučan odgovor na pitanje radi li se u konkretnom zahtjevu o zlouporabi prava iz navedene odredbe ZPPI, već može li se zlouporaba prava, neovisno o toj odredbi, u pojedinim slučajevima smatrati opravdanim razlogom zbog kojeg povjerenik za informiranje o žalbi nije odlučio u roku, u kontekstu (ne)dosuđivanja troškova upravnog spora pri njegovoj obustavi nakon što rješenje o žalbi bude doneseno?10
Kada se (ne) ostvaruju smisao i svrha prava korisnika?
Odredbom članka 18. stavak 4. ZPPI-ja propisano je da podnositelj zahtjeva nije obvezan navesti razloge zbog kojih traži pristup informaciji11, niti je obvezan pozvati se na primjenu toga Zakona. Ipak, to ne znači da pravo na pristup informacijama nema svoj smisao, cilj, niti svrhu. Prema članku 3. ZPPI-ja, cilj je toga Zakona omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama12, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Smisao ustavnog prava na pristup informacijama obuhvaća više komponenti. Obuhvaća, primjerice, pristup informaciji koja će olakšati pravni ili drugi položaj korisnika13, omogućiti njegov uvid u djelovanje odnosnog tijela javne vlasti, prevenirati korupciju i druge zlouporabe od tih tijela, doprinijeti demokratskoj kontroli javnog sektora od strane građana i drugih korisnika, i dr.
Bez obzira što navedene komponente nemaju unaprijed određeni sadržaj, niti ih je moguće zatvoreno popisati, smatramo da postoje slučajevi u kojima je nedvojbeno moguće utvrditi da posrijedi nije traženje informacije/informacija radi ostvarivanja smisla ovoga ustavnog prava (razrađenog odredbama ZPPI-ja), već s primarnim ciljem koji ne ulazi u te okvire, ponekad uz posljedičan negativan učinak po djelotvorno ostvarivanje funkcije nadležnih tijela u drugim predmetima, u kojima se nedvojbeno ostvaruje spomenuti smisao.
Primjer ovakvog zaključivanja može biti serijsko obasipanje povjerenika za informiranje tolikim brojem žalbi (nakon što je to prethodno učinjeno podnošenjem zahtjevâ prvostupanjskim tijelima) koji objektivno onemogućuje njihovo rješavanje – uz rješavanje ostalih predmeta iz nadležnosti povjerenika – u propisanim rokovima, pod pretpostavkom da to nije posljedica očite potkapacitiranosti Ureda povjerenika zbog toga što država tom Uredu nije omogućila dovoljne ljudske i materijalne resurse za rad uz uobičajeni priljev predmeta. Kada korisnik – sada tužitelj u upravnom sporu – povezano s prethodnim pokrene upravne sporove, tijekom kojih tuženik donese rješenja koja nije stigao donijeti u propisanom roku, stajališta smo da nema mjesta mehaničkom dosuđivanju troškova spora tužitelju pri obustavi spora, već je potrebno cijeniti okolnosti konkretnog slučaja.
Pri tome sud o troškovima upravnog spora kod obustave spora ne odlučuje primjenom norme članka 23. stavak 5. točka 5. ZPPI-ja (što može činiti sâm meritum pojedine upravne stvari pristupa informacijama, koji se kod obustave ne razmatra), već interpretacijom odredbi članka 79. ZUS-a (povezanih s ustavnim i konvencijskim odredbama o pravičnom suđenju). Da bi sud došao do zaključka da je pokretanje odnosnog spora zbog šutnje uprave - koja je objektivno posljedica (i) tužiteljeva postupanja u upravnim postupcima - bilo primarno ili isključivo motivirano dosuđivanjem naknade troškova spora, nije nužno istodobno utvrditi da je konkretan zahtjev za pristup u prvostupanjskome upravnom postupku trebalo odbiti pozivom na odredbu članka 23. stavak 5. točka 5. ZPPI-ja.
Zaključak
Na tuženiku je u upravnom sporu da dokaže da do rješavanja korisnikovih žalbi u propisanom roku nije došlo zbog objektivnih razloga, izazvanih zlouporabom prava od strane korisnika (tužitelja), a ne „zlouporabom zlouporabe“ od strane tuženika, niti supstancijalnim ograničavanjem tužiteljeva prava na pravično suđenje. S time povezana ključna mjerila jesu, ponajprije:
- opseg i vrsta tužiteljevih traženja, te eventualna opetovanost takvih traženja od strane istog korisnika;
- možebitna pravomoćna praksa kojom je u odnosu na korisnika već utvrđivana zlouporaba iz članka 23. stavak 5. točka 5. ZPPI-ja;
- radni angažman potreban za obradu njegovih zahtjeva, ali i udio tog angažmana u ukupnom radnom opterećenju žalbenog tijela;
- prosječno/uobičajeno trajanje obrade žalbenog predmeta i trajanje obrade u konkretnim predmetima;
- utjecaj opsega obraćanja korisnika na povećanje opsega posla žalbenog tijela i produženje prosječnog trajanja obrade predmeta;
- stupanj prekoračenja roka za donošenje rješenja u odnosnom slučaju;
- može li se kumulativni iznos potencijalnih troškova upravnih sporova smatrati nerazumnom visinom troškova spora (što je, po ustavnosudskoj praksi, također jedan od kriterija pri odlučivanju o opravdanosti dosuđivanja troškova), i dr.
Prethodno izneseno tek je mogući primjer mnogovrsnih kriterija koji mogu biti uzeti u obzir u predmetima različitih upravnih područja prilikom ocjenjivanja je li u konkretnom slučaju, u predmetu šutnje uprave, pri obustavi upravnog spora tužitelju na teret tuženika opravdano dosuditi troškove spora.
doc. dr. sc. Alen Rajko
____________________________________________________
^ 1 Troškovi spora uređeni su odredbama članka 79. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17., dalje: ZUS).
^ 2 Posrijedi je predmet upravnog spora iz članka 3. stavak 1. točka 3. ZUS-a.
^ 3 Cjeloviti prikaz i analiza spomenutih dviju ustavnosudskih odluka u ovoj su rubrici objavljeni u tekstu dr. sc. Roberta Pečeka, pod naslovom Troškovi upravnog spora kod šutnje uprave http://www.iusinfo.hr/DailyContent/Topical.aspx?ID=38682 .
^ 4 S time je komplementarna odredba članka 46. stavak 1. točka 2. ZUS-a.
Ako tuženik u tijeku spora djelomično postupi prema tužbenom zahtjevu, sud će o preostalom dijelu zahtjeva nastaviti voditi spor (članak 43. stavak 2. ZUS-a).
^ 5 Dođe li do proširenja tužbenog zahtjeva, odluka o troškovima spora ovisi o ishodu odlučivanja o proširenom zahtjevu, neovisno o tome što je pri pokretanju spora postojala šutnja uprave. Stoga je dio tužiteljâ, odnosno njihovih opunomoćenika – odvjetnika, motiviraniji pokrenuti novi spor protiv u međuvremenu donesenog rješenja, negoli proširiti tužbeni zahtjev u sporu pokrenutom zbog šutnje uprave.
^ 6 „Kada se govori o pravu na naknadu troška upravnog spora ako je tijekom spora došlo do njegove obustave, odgovor na pitanje ima li stranka pravo na naknadu troška nije jednoznačan (…) U skladu s odlukama Ustavnog suda, prilikom procjene ima li mjesta za naknadu troška upravnog spora ili ne, odnosno je li riječ o konkretnom slučaju o ometanju u pravu na pristup sudu iz odredbe čl. 29. st. 1. Ustava, ključne su okolnosti svakoga pojedinog slučaja kojima se ne smije pristupiti mehanički.“ – Staničić, Frane, Naknada troškova upravnog spora kod obustave upravnog spora, Pravo i porezi, ,br. 12/19, 15. str.
^ 7 Riječ je o povjereniku za informiranje (članak 5. točka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, „Narodne novine“, br. 25/13. i 85/15., dalje: ZPPI).
^ 8 Ovdje se ne mora raditi o obijesnom sudovanju u užem smislu, već o lukrativnoj aktivnosti, što se obavlja „obrtimice“.
^ 9 Zlouporaba iz netom citirane odredbe ZPPI-ja može postojati neovisno o sadržaju konkretnih zahtjeva. Pritom odredba članka 16. stavak 3. ZPPI-ja, po našem mišljenju, čini osnovu za dostupnost informacije o raspolaganju javnim sredstvima bez provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, ali nije riječ o vrsti informacija koja a priori isključuje primjenu norme o zlouporabi prava iz članka 23. stavak 5. točka 5. toga Zakona (niti postoji vrsta informacija u pogledu koje bi primjena odredbe o zlouporabi bila apsolutno isključena).
O primjeni potonje odredbe ZPPI v. npr. u godišnjim izvješćima povjerenika za informiranje, dostupnima pod: https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/izvjesca-o-provedbi-zppi/ .
^ 10 Upravne sporove u predmetima pristupa informacijama u prvome i jedinom stupnju rješava Visoki upravni sud Republike Hrvatske (članak 26. ZPPI-ja).
^ 11 Komparativno i doktrinarno, riječ je o jednom od temeljnih postulata prava na pristup informacijama javnog sektora.
^ 12 V. članak 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske.
^ 13 O pojmu korisnika prava na pristup informacijama v. članak 5. točku 1. ZPPI-ja.
