Novi Zakon o dostavi sudskih pismena – neka otvorena pitanja

U svoja 22 članka, ZOD prije svega razrađuje dva temeljna načina dostave sudskih pismena: elektronički i uručenjem, uz ostavljanje mogućnosti dostave putem e-oglasne ploče u skladu s posebnim propisima; izrijekom se propisuju obveznici elektroničke dostave, mogućnost elektroničke dostave fizičkim osobama i tijek postupka elektroničke dostave; mjesto  i način uručenja kod osobne i posredne dostave, mogućnost uručenja pismena drugim osobama za primatelja, postupak kod odbijanja primitka pismena te sam tijek postupka uručenja. Nadalje, Zakon sadrži posebne propise i o dostavi zastupnicima primatelja pismena te dostavi u posebnim slučajevima. Također se propisuje mogućnost da dostavnica, kao potvrda o uredno izvršenoj dostavi, bude izrađena u elektroničkom obliku na posebnom tehničkom uređaju dostavljača. Naposljetku, propisan je i prijelazni režim do donošenja noveliranih propisa u temeljnim procesnim Zakonima u skladu sa ZOD-om, kao i do donošenja propisanog podzakonskog akta.

Svrha donošenja ZOD-a bila je, prije svega, u jednom zakonskom aktu kodificirati pravila o dostavi u svim vrstama postupaka koji se vode pred hrvatskim sudovima, a ujedno i ujednačiti te pojednostavniti dosadašnja pravila o dostavi. Poseban naglasak, zbog potreba osuvremenjavanja rada sudova, a posebice digitalizacije pravosuđa, stavljen je na elektroničku dostavu pismena, kojoj novi Zakon daje prioritet u odnosu na uručenje odnosno neposrednu, fizičku dostavu, dok je dostava putem oglasne ploče suda propisana kao iznimka. Za napomenuti je da Zakon propisuje da će se ista pravila o dostavi primjenjivati na odgovarajući način i na dostavu pismena državnog odvjetništva u prethodnom kaznenom postupku i kaznenom postupku pa bi se ubuduće jednaka pravila o dostavi primjenjivala u velikom broju postupaka.

Međutim, imajući na umu dosadašnje posebnosti pojedinačnih procesnih uređenja, odredbama ZOD-a omogućeno je i ubuduće djelomično zadržavanje različitih specifičnosti dostave u pojedinim postupovnim propisima, u mjeri u kojoj se to utvrdi potrebnim². Predlagatelj Zakona istaknuo je da će posljedica donošenja ZOD-a biti postojanje jedinstvenog načina dostave u svim sudskim postupcima, ali to će posljedično zahtijevati i cjelovito revidiranje pravila o dostavi koja su sadržana u Zakonu o parničnom postupku³, Zakonu o kaznenom postupku⁴, Prekršajnom zakonu⁵ i Zakonu o upravnim sporovima⁶)⁷. To će prvenstveno iziskivati izostavljanje onih odredbi navedenih zakona čija je materija sada uređena ZOD-om, uz zadržavanje postojećih posebnosti uređenja dostave nužnih za pojedine vrste sudskih postupaka. Najveće pitanje stoga predstavlja doseg cjelovite reforme instituta dostave sudskih pismena.

Uz ovo pitanje, od dana donošenja ZOD-a⁸ počela su se u stručnoj javnosti kontinuirano postavljati i druga otvorena pitanja o dostatnosti sadržaja ZOD-a, intenciji zakonodavca prilikom donošenja pojedinih odredaba odnosno izostavljanju nekih rješenja iz postojećih procesnih zakona, ali i o mogućnosti njegove primjene, posebno s obzirom na specifične prelazne i završne odredbe. Ova, kao i druga različita pitanja pravni praktičari postavljaju s namjerom pokretanja promišljanja o svakom od njih, s ciljem stvaranja novih uvida i donošenja zaključaka, kako bi se čim prije iskristalizirale smjernice za primjenu novog ZOD-a. U ovom radu ukazat će se na neka pitanja koja su do sada izazvala posebnu pozornost te na moguće odgovore.

Svakako treba naglasiti da polazne točke prilikom promišljanja o načinu primjene pravila o dostavi sudskih pismena prije svega trebaju biti, uz zahtjev učinkovitosti dostave, istodobni zahtjev jamstva pravne sigurnosti i osiguranja zaštite prava na pravično suđenje. Stoga je  potrebno da pravila o dostavi budu jasna, koncizna i jednostavna, a odstupanja od njih u drugim postupovnim propisima izuzetak, a ne pravilo. Također je potrebno da sudovi u primjeni ZOD-a kontinuirano imaju na umu cilj same dostave, a to je stvarna obaviještenost stranke o sadržaju sudskog pismena, posebice onog kojim se inicira sudski postupak, zbog čega pravilno izvršenje dostave ne treba smatrati tek pukom „tehničkom formalnosti“ koju treba obaviti.

Predmet i doseg Zakona o dostavi

Zakonom se uređuju pravila dostave sudskih pismena u sudskim postupcima⁹. Time je ujedno određen i doseg propisa, koji se dakle odnosi na dostavu koju obavlja sud strankama i drugim sudionicima u postupku te podredno državno odvjetništvo u okviru prethodnog kaznenog postupka  odnosno kaznenog postupka. 

Za zaključiti je stoga da se ova pravila ne odnose na komunikaciju sudionika u postupku sa sudom, kao ni na njihovu međusobnu komunikaciju, koja se možebitno tiče i sudskog postupka. Također, pravila se odnose na dostavu u okviru postupaka koji se vode  pred sudom (alt. državnim odvjetništvom), ali ne i na dostavu u okviru upravnog postupka, neovisno o tome što je takav postupak prethodio upravnom sporu.

Načini dostave

Propisani načini dostave sudskih pismena ZOD-om su: elektronički ili uručenjem. Iznimno, sudska pismena dostavljaju se putem e-oglasne ploče te na drugi prikladan način kada je to posebnim zakonom propisano.¹⁰ Dakle, pojam "dostava" je širi pojam, koji obuhvaća elektroničku dostavu i uručenje (što je zakonski termin za "fizičku" dostavu) te iznimno dostavu putem oglasne ploče suda ili „na drugi prikladan način“. Koji će sve „prikladni načini“ biti propisani, ovisi o budućim pravilima o dostavi sudskih pismena u revidiranim osnovnim procesnim zakonima, ali smatramo da ih ne treba primjenjivati pretjerano formalistički.  

Elektronička dostava

Elektronička dostava smatra se osobnom dostavom¹¹. Riječ je o dostavi putem sudskog informacijskog sustava elektroničke komunikacije u primateljev sigurni elektronički poštanski pretinac, danas sustav poznat kao e-Komunikacija.

Stoga, primjerice dostava „samo“ putem adrese elektroničke pošte suda ili pojedinog suca odnosno predsjednika sudskog vijeća ne smatra se propisanom elektroničkom dostavom, već se  predviđa dostava putem navedenog sudskog informacijskog sustava. Međutim, ako je primatelj sudsko pismeno ipak primio i nekim drugim putem i poduzeo radnju u postupku (primjerice, pristupio ročištu, izjavio pravni lijek), treba smatrati da je dostava uredno izvršena.

ZOD je također propisao da će se pretpostavke za elektroničku dostavu te organizacija i djelovanje informacijskog sustava urediti pravilnikom koji donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa, pa bi njime trebalo biti još detaljnije uređeno ovo područje. Svakako bi trebalo urediti i situacije kada bi elektronička dostava bila onemogućena zbog kakvog poremećaja u sustavu te predvidjeti druga primjerena sredstva komunikacije za takve iznimne okolnosti kojima bi se obavljala dostava sudskih pismena (primjerice putem drugih sigurnih elektroničkih sredstava ili putem pošte).

Obveznici elektroničke dostave utvrđeni su u članku 6. stavku 1. Zakona. Njime je propisano da sud pismena elektronički dostavlja: sudovima, državnom odvjetništvu, javnopravnim tijelima, odvjetnicima, javnim bilježnicima, stalnim sudskim vještacima, stalnim sudskim tumačima, stečajnim povjerenicima, povjerenicima u predstečajnom postupku i u postupku stečaja potrošača, stečajnim upraviteljima, sindikatima i udrugama poslodavaca, likvidatorima, posebnim skrbnicima zaposlenim u Centru za posebno skrbništvo, pravnim osobama te fizičkim osobama koje obavljaju registriranu djelatnost u postupcima koji se tiču te djelatnosti.

Dakle, svi navedeni dužni su primati elektroničku dostavu sudskih pismena. Tako velikim brojem oktroiranih obveznika elektroničke dostave Zakon je stavio jasan naglasak na elektroničku dostavu kao prioritetni način dostave sudskih pismena.

Međutim, ostaje otvoreno pitanje postupanja sudova s obveznicima elektroničke dostave koji nisu zatražili, pa im još nije dodijeljeno, pravo pristupa sustavu i kojima sud dostavu prvog pismena obavlja prema pravilima o uručenju (poštom ili putem sudskog dostavljača) uz obavijest da će se sva daljnja pismena u postupku dostavljati preko sudske e-oglasne ploče, sve dok primatelj ne pristupi sudskom informacijskom sustavu elektroničke komunikacije. Dakle, izbjegavanjem primitka pismena kojima se inicira sudski postupak (uručenjem sudskog pismena) još uvijek je moguće odugovlačenje sudskog postupka, ali u značajno manjoj mjeri nego do sada, s obzirom na pojednostavljene odredbe o osobnoj dostavi uručenjem.

Zakon o dostavi nadalje propisuje da fizičke osobe koje ne obavljaju registriranu djelatnost, kao i fizičke osobe koje obavljaju registriranu djelatnost ali postupak koji se vodi ne tiče se te djelatnosti, nisu obveznici elektroničke dostave. To je razumljivo, imajući na umu da se dostava obavlja fizičkoj osobi koja ne obavlja profesionalnu djelatnost pa se ne može od nje očekivati ista razina digitalne opremljenosti, znanja i pozornosti koja se može očekivati i predmnijevati kod drugih navedenih obveznika elektroničke dostave.

Ali će se i tim fizičkim osobama koje nisu obveznice elektroničke dostave, na njihov zahtjev odnosno uz izričiti pristanak, omogućiti da sudska pismena primaju elektroničkom dostavom (članak 7. ZOD-a). Ako je u navedenoj situaciji fizička osoba podnesak podnijela elektronički, smatra se da je konkludentnom radnjom pristala da joj se sudsko pismeno dostavlja elektronički. Međutim, fizička osoba, za razliku od ranije navedenih obveznika elektroničke dostave, može opozvati zahtjev odnosno pristanak. Moguće je da će ta opcija biti zloupotrebljavana, ali hoće li ostaviti značajnije posljedice na dugotrajnost sudskih postupaka, pokazat će se u praksi.

Pitanje koje je također izazvalo raspravu odnosi se na odredbu prema kojoj upućeno sudsko pismeno primatelj može preuzeti u roku od osam dana otkad je pismeno pristiglo u njegov sigurni elektronički poštanski pretinac te elektronički potvrditi primitak pismena. Ako primatelj u roku ne potvrdi primitak pismena, smatra se da je dostava obavljena istekom tog roka.¹²

Veliki broj primjedbi, naročito od strane odvjetnika, bilo je izrečeno upravo na navedenu odredbu, a iz razloga što je bespotrebno skraćen rok propisan ZPP-om (koji sada iznosi 15 dana¹³), na 8 dana. Ukazivano je na niz posljedica za pojedince, obveznike elektroničke dostave, u slučajevima kada su u tako kratkom roku opravdano spriječeni u propisanom roku preuzeti pismeno (primjerice, zbog dužeg bolovanja ili bolničkog liječenja, ali i korištenja godišnjeg odmora i sl.), a što za sobom povlači moguće propuštanje roka za izjavljivanje pravnog lijeka ili druge štetne pravne posljedice. Naime, činjenica jest da kod elektroničke dostave nije predviđeno „zaustavljanje“ dostave pa niti iz opravdanog razloga, a niti Zakon o dostavi propisuje kakav zastoj tijeka rokova za izjavljivanje žalbe ili kojeg drugog pravnog lijeka vezanog za prekluzivne rokove, a o čemu svakako treba voditi računa prilikom primjene ovih odredaba. Moguće je da će u posebnim zakonima biti sadržane odredbe koje će u određenim slučajevima omogućavati prekid ili zastoj tijeka rokova (primjerice za žalbu, kako to sada predviđa ZPP).

Uručenje

ZOD dostavljačima sudskih pismena određuje davatelja poštanskih usluga ili službene osobe suda.¹⁴ Vidljivo je da novi zakon ne predviđa neke dostavljače koji su sada predviđeni primjerice prema ZPP-u (preko nadležnoga tijela uprave, preko javnoga bilježnika ili neposredno u sudu) odnosno ZKP-u (neposredna dostava, dostava putem policije).

Hoće li ovo izostavljanje utjecati na efikasnost dostave s obzirom na sadašnja raznolikija rješenja pokazat će buduća primjena Zakona. Moguće je pak da će zakonodavac specifična rješenja ocijeniti potrebnima i ostaviti ih u kojem od procesnih zakona te tako omogućiti da se dostava obavi i putem kojeg drugog dostavljača odnosno na koji drugi prikladan način.

Novina kojom se željelo postići pojednostavljenje i efikasnost ovog načina dostave sastoji se u izmijenjenim pravilima uručenja. Tako se sudsko pismeno koje se osobno dostavlja primatelju smatra dostavljenim kad je uručeno primatelju ili kad je ostavljeno u primateljevu kućnom kovčežiću, na drugom za primatelja vidljivom mjestu ili kod odraslog člana primateljeva kućanstva i to:

1) ako se primatelj ne zatekne na mjestu dostave, dostavljač se kod zatečenih osoba može raspitati o razlozima zbog kojih primatelj nije zatečen te o vremenu kada bi se mogao zateći radi dostave pismena te u primateljevu kućnom kovčežiću, na drugom za primatelja vidljivom mjestu ili kod odraslog člana primateljeva kućanstva ostavlja obavijest da primatelj u određeni dan i sat bude na mjestu dostave radi primanja pismena odnosno o tome gdje do toga dana sam može podići pismeno, kao i obavijest da sudsko pismeno može preuzeti elektronički;

2) ako se pak primatelj ne zatekne u naznačeno vrijeme na mjestu dostave iz prethodnog stavka, dostavljač u primateljevu kućnom kovčežiću, na drugom za primatelja vidljivom mjestu ili kod odraslog člana primateljeva kućanstva ostavlja sudsko pismeno, a na dostavnici naznačuje razloge takve dostave, vrijeme i mjesto odnosno ime osobe kojoj je pismeno uručeno.

Kad osobna dostava nije propisana, uručenje se odvija po pravilima o posrednoj dostavi prema kojima se pismeno smatra dostavljenim kad je uručeno primatelju ili kad je ostavljeno u primateljevu kućnom kovčežiću, na drugom za primatelja vidljivom mjestu ili kod odraslog člana primateljeva kućanstva u skladu s odredbama članka 14. stavka 1. Zakona.

Za obje vrste uručenja (i kod osobne i kod posredne dostave) Zakonom je predviđeno da ako je propisano da se sudsko pismeno ili obavijest uručuju odraslom članu primateljeva kućanstva, taj član kućanstva dužan je pismeno ili obavijest predati primatelju. Pri tom se sudsko pismeno ne smije predati članu kućanstva koji u istom postupku sudjeluje s protivnim interesom. Riječ je o normi koja je i u dosadašnjoj sudskoj praksi povremeno znala izazvati problem, budući da dostavljači teško mogu prethodno imati ili naknadno steći saznanja o interesima članova kućanstava u pojedinom sudskom postupku. Također, stranke znaju isticati da im članovi kućanstva nisu predali sudsko pismeno. Međutim, ako i dođe do takve situacije u sudskom sporu, na sudu će biti odluka o prigovoru primatelja na pravilnost dostave, koju će donijeti ovisno o konkretnim okolnostima u svakom pojedinom slučaju.

Zakon također propisuje da ako dostavljač, pokušavajući dostaviti sudsko pismeno, u bilo kojem trenutku dozna da postoje razlozi zbog kojih sudsko pismeno uopće nije moguće dostaviti primatelju (primjerice, primatelj je umro) ili ga nije moguće dostaviti na mjestu na kojem je dostava pokušana (primjerice, zgrada srušena u potresu), pismeno vraća sudu uz naznaku razloga vraćanja te, ako je poznato, naznaku mjesta gdje bi se pismeno moglo dostaviti primatelju.

S obzirom na iznesene propise o uručenju vidljiv je pokušaj da se pojednostave dosadašnja pravila dostave i olakša izvršavanje dostave, ali i izbjegne učestalost dostave putem e-Oglasne ploče. Međutim, velika je vjerojatnost da neće biti uklonjeni postojeći problemi oko uručenja koji se u bitnom odnose na nerazlikovanje posebne važnosti prve dostave (kojom se zasniva litispendencija) od svih daljnjih dostava, nemogućnost uručenja, nemogućnost da dostavljači saznaju drugo moguće mjesto uručenja ili razlog nemogućnosti uručenja, kao i problemi oko utvrđivanja istovjetnosti primatelja, uručivanja drugim osobama koje se zateknu na mjestu uručenja, pravilno popunjavanje sadržaja dostavnica i slično¹⁵. Nažalost, sustav uručenja sudskih pismena  se u bitnom i nadalje oslanja na poštansku službu (koja je, iako ulaže velike napore da dostava sudskih pismena pravilno izvršava, notorno suočena s izazovima vezanima uz nedostatan broj zaposlenika i njihovom nedovoljnom osposobljenošću), a traži se primjena specifičnih pravnih pravila (sadržanih u Zakonu o dostavi te u nizu drugih zakonskih akata, koja još uvijek ostavljaju prostor za različita tumačenja), pa je pitanje hoće li se postavljeni zahtjevi moći optimalno ostvariti u opisanim uvjetima.

Prijelazni režim

Odredbom članka 20. Zakona uređen je specifičan prijelazni režim na način da do usklađenja ZPP-a, ZKP-a, ZUS-a i PZ-a s odredbama ZOD-a, postupci dostave sudskih pismena provode se sukladno odredbama navedenih zakona.

Usklađenja temeljnih zakona kojima su uređeni sudski postupci nesumnjivo je nužna posljedica donošenja novog Zakona i opsežan te zahtjevan posao koji predstoji hrvatskom zakonodavcu. Pri tom bi, uz navedene temeljne procesne zakone, svakako trebalo revidirati i odredbe o dostavi u ostalim propisima, kako pluralizam zakonskih normi, njihova nesustavnost i možebitna neusklađenost ne bi kočili ostvarenje proklamiranog cilja donošenja ZOD-a. Uz to, potrebno je donijeti i podzakonske akte kojima bi se jasnije i preciznije definirali pojedini pojmovi u zakonu, odnosno detaljno uredile i propisale pojedine procedure (primjerice kod elektroničke dostave), kao i potrebni obrasci (primjerice, obrazac dostavnice). Međutim, do danas nisu u javnu raspravu upućene novele spomenutih zakona. Očito je da će ZOD stupiti na snagu, međutim neće se primjenjivati u pojedinačnim postupcima zbog činjenice da do usklađenja temeljnih postupovnih propisa s odredbama ZOD-a nije došlo.

Stoga, tek kada budu revidirane odredbe o dostavi u svim temeljnim procesnim zakonima, kao i drugim zakonima kojima je također uređena dostava sudskih pismena, te doneseni potrebni podzakonski akti, moći će se konačno odgovoriti na sva otvorena pitanja i ocijeniti je li donošenjem ZOD-a doista došlo do pojednostavljenja pravila o dostavi koje može značajnije pridonijeti ubrzanju, efikasnosti i ekonomičnosti sudskih postupaka.

Goranka Barać – Ručević, sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske