U prethodnoj epizodi serijala bavili smo se dokazivanjem u upravnome sporu.1 U ovoj epizodi donosimo glavne novosti na području rasprave2 i rješavanja upravnoga spora bez rasprave, te radnji u sporu.
Rasprava
Manje novosti u pogledu zakazivanja rasprave tiču se rasprave u kojima sudi vijeće i rasprave na kojoj se iznose nalaz i mišljenje vještaka (članak 89. stavci 1. i 6. ZUS-a).
Nove su odredbe kojima se izrijekom uređuju rukovođenje raspravom, određivanje izvođenja dokaza, izvođenje dokaza saslušanjem, otpuštanje svjedoka i vještaka i mogućnost njihova ponovnog saslušanja, zaključivanje rasprave i održavanje reda na raspravi3 (članci 92.-97. ZUS-a). Te su odredbe, u bitnome usporedive, sa člancima 115., 293. (stavcima 3. i 4.), 294., 302.-305., 311., 317. i 318. Zakona o parničnom postupku.
Na umu je potrebno imati i da ZUS-om nije propisano održavanje pripremnog ročišta, kao što to nije predviđeno ni važećim ZUS-om. Za to nema ni objektivne potrebe. U dijelu upravnih sporova prvo ročište za raspravu može imati (neka) obilježja pripremnog ročišta. No, u praksi, većina rasprava u upravnim se sporovima provodi na jednom ročištu. Podsjetimo još jednom, rješavanje upravne stvari ne započinje u upravnome sporu, nego u upravnom postupku u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika. U upravnome sporu nije propisano ni određivanje plana upravljanja postupkom, niti je ograničeno koje vrste postupovnih odluka mogu biti donesene izvan rasprave.4
Rješavanje spora bez rasprave
Kada se upravni spor dovršava rješenjem (npr. rješenjem o odbacivanju tužbe, odnosno rješenjem o obustavi spora), nije potrebno provesti raspravu, niti je otvorenu raspravu nužno zaključiti, već takvo rješenja može biti doneseno i izvan rasprave.
Međutim, kada se upravni spor rješava presudom, kao što to i jest slučaj u velikoj većini sporova, presuda tek iznimno može biti donesena bez rasprave (članak 7. ZUS-a, članak 7. važećeg ZUS-a).
Razlozi za donošenje presude bez rasprave u članku 98. točkama 1.-5. ZUS-a jednaki su razlozima iz članka 36. važećeg ZUS-a.5 Ipak, u članak 98. ZUS-a iz sudske je prakse preuzet dodatni razlog za donošenje presude bez rasprave i uvršten u točku 6. toga članka, koja glasi: „ako na temelju stanja spisa utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, a tuženik u odgovoru na tužbu ne traži održavanje rasprave i ne predlaže izvođenje dokaza“.6 To se, u pravilu, odnosi na situaciju kada se sud već po primitku odgovora na tužbu uvjeri da je tužbeni zahtjev osnovan jer je osporavano rješenje nezakonito, tj. da treba biti presuđeno u korist tužitelja. U tom slučaju nema zbiljske potrebe za provedbu rasprave, niti je rasprava sama sebi svrha7, već sud može presudom odmah riješiti spor.
Radnje u upravnome sporu
Radnje u sporu jesu proširenje tužbenog zahtjeva, povlačenje tužbe, priznanje tužbenog zahtjeva, postupanje prema tužbenom zahtjevu tijekom upravnog spora, prethodno pitanje, prekid spora, obustava spora, spajanje upravnih sporova, ogledni spor, podnesci, dostava, rokovi, povrat u prijašnje stanje, te razgledavanje spisa predmeta (članci 99.-113.)8. Evo glavnih novosti na ovom području.
Člankom 100. ZUS-a uređeno je proširenje tužbenog zahtjeva u sporu pokrenutom zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke (tj. zbog šutnje uprave). Stavkom 1. toga članka uvedena je dužnost javnopravnog tijela da o donošenju odluke nakon pokretanja spora obavijesti ne samo tužitelja nego i sud. Sud potom poziva tužitelja da u roku od 15 dana izjavi je li zadovoljan naknadno donesenom odlukom ili tužbeni zahtjev proširuje i na novu odluku. Ako tužitelj izjavi da je zadovoljan novom odlukom ili se ne izjasni u roku, spor se obustavlja. U protivnom, spor se nastavlja ako je nova odluka konačna (tj. ako protiv odluke nije dopušten redoviti pravni lijek). Dosadašnja sudska praksa dopuštala je proširenje tužbenog zahtjeva kada je šutnja uprave prekinuta nakon pokretanja spora, ali nije bio uređen postupak pozivanja tužitelja na izjašnjenje o novoj odluci.
Iz fakultativnih razloga za određivanje prekida upravnog spora u obavezne razloge za utvrđivanje prekida spora prebačeno je kad sud odluči podnijeti zahtjev Sudu Europske unije o tumačenju prava Europske unije ili o valjanosti akata koje su donijele institucije Unije (članak 105. stavak 1. točka 4. ZUS-a).
Interpretacija važećeg ZUS-a počiva na pravilu „jedan spor – jedno osporavano konačno rješenje“. Člankom 107. stavkom 1. ZUS-a uvedena je pravna osnova za spajanje upravnih sporova pred istim sudom koji se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi. Postoje, naime, slučajevi u kojima tuženik o pravima ili obvezama tužitelja odlučuje u više povezanih rješenja. Spajanje može biti provedeno po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke. Nakon završetka raspravljanja spojeni predmeti mogu se, ali ne moraju, razdvojiti radi donošenja zasebnih odluka. Spojeni, pa ponovno razdvojeni, mogu, dakle, biti i sporovi koji su u rad dodijeljeni različitim sucima. Stavkom 2. članka 107. ZUS-a izričito je propisano pravilo razvijeno sudskom praksom, prema kojem se spajaju sporovi koje više tužitelja pokrene radi ocjene zakonitosti iste pojedinačne odluke. Do toga u pravilu dolazi u sporovima radi ocjene rješenja donesenog u upravnom postupku u višestranačkoj upravnoj stvari.
Prag za rješavanje predmeta u oglednom sporu smanjen je s deset na pet sporova u kojima je predmet tužbe iste pravne i činjenične prirode (članak 108. ZUS-a). Za razliku od spajanja sporova, ovdje predmeti najčešće nisu međusobno povezani, već je uglavnom riječ o rješenjima koja se tipski (serijski) donose u odnosu na veći broj stranaka.
U situacijama iz članka 109. stavaka 5. i 7. ZUS-a (propuštanje uređenja podneska, odnosno dostave podneska u elektroničkom obliku kada je to obvezno9) izričito je propisano da će sud odbaciti podnesak (usp. članak 49. stavke 5. i 7. važećeg ZUS-a).
U idućoj epizodi: sudske odluke (presude i rješenja); sudska nagodba; žalba.dr. sc. Alen Rajko
^ 1 Podsjećamo, kratica „ZUS“ u ovome se serijalu odnosi na novi Zakon o upravnim sporovima, dok pojam „važeći ZUS“ označava sadašnji Zakon o upravnim sporovima. Kratica „ZUP“ označava Zakon o općem upravnom postupku, dok se kratica „VUS“ odnosi na Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Radi izbjegavanja opterećivanja teksta, dio izlaganja putem poveznica upućuje na druge, ranije objavljene sadržaje koji mogu biti korisne i pri razmatranju novosti koje donosi ZUS.
^ 2 ZUS, kao i važeći ZUS, koristi pojam „rasprava“. Njena su bitna obilježja da je usmena, neposredna i javna (članak 7. stavak 1. ZUS-a). No, zakazuje se, otvara, provodi i zaključuje rasprava, a ne glavna rasprava, usmena rasprava, niti javna rasprava.
^ 3 Usp. opće odredbe članka 54. važećeg ZUS-a.
^ 4 Dodatno o raspravi v. primjerice u 6. dijelu e-knjige Sudjelovanje u upravnom sporu.
^ 5 Dosadašnja praksa pokazuje da se presude bez rasprave najčešće donose po osnovi iz članka 36. točke 4. važećeg ZUS-a.
^ 6 Odredba ne govori ništa o pravnom učinku zahtjeva zainteresirane osobe za provedbu rasprave.
^ 7 Niti tužitelju pripada subjektivno pravo na veće troškove spora.
^ 8 Usp. članke 40.-54. važećeg ZUS-a.
^ 9 Unatoč dužnosti da javnopravna tijela podneske sudu upućuju u elektroničkom obliku, dio tuženika u upravnome sporu i dalje to ne čini, uključujući neka od većih ministarstava, koja nedvojbeno imaju za to potrebne kapacitete informacijsko-komunikacijske tehnologije.
