Diskriminacija po dobi u postupku brisanja s liste stečajnih upravitelja

Predmet U-III-1092/23

a) činjenice spora

U ovom predmetu X iz Y (u daljnjem tekstu: podnositelj) podnio je ustavnu tužbu u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usž-4035/22-3 od 11. siječnja 2023., u predmetu radi brisanja s liste stečajnih upravitelja.

Podnositelj (po struci mag. oec.) bio je upisan na A listu stečajnih upravitelja rješenjem Ministarstva pravosuđa i uprave o upisu na listu stečajnih upravitelja KLASA: UP/I-133-04/15-01/265, URBROJ: 514-03-02-02-02-16-09 od 23. lipnja 2016. na temelju Stečajnog zakona ("Narodne novine" broj 71/15.).

Zakonom o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona ("Narodne novine" broj 36/22.; u daljnjem tekstu: ZIDSZ), izmijenjen je članak 81. Stečajnog zakona na način da se, između ostaloga, uvodi brisanje stečajnih upravitelja s liste stečajnih upravitelja po službenoj dužnosti kada navrše 70 godina života, s tim da će oni ostati stečajni upravitelji te će biti izuzeti od dodjeljivanja novih predmeta, a brisat će se s liste nakon dovršetka svih postupaka u kojima su imenovani do trenutka navršavanja 70 godina života.

Stupanjem na snagu ZIDSZ-a, Ministarstvo pravosuđa i uprave rješenjem od 31. ožujka 2022. podnositelja je uvrstilo na listu stečajnih upravitelja za područje nadležnosti trgovačkih sudova u Dubrovniku, Pazinu, Rijeci i Zagrebu, te je izuzelo podnositelja od dodjele novih predmeta.

Dana 12. travnja 2022. podnositelj je navedeno rješenje osporio pred Upravnim sudom u Rijeci i od njega zatražio odlučivanje da ostaje upisan na listu A stečajnih upravitelja te da ne bude izuzet od dodjele novih predmeta bez obzira na to što je navršio 70 godina života, kao što je bilo određeno ranijim rješenjem od 23. lipnja 2016. Podnositelj se u tužbi pozvao, između ostaloga i na:

a) zabranu diskriminacije iz članaka 2. i 3. Ugovora o Europskoj uniji ("Službeni list Europske unije" broj C 202/27) i Ugovora o funkcioniranju Europske unije ("Službeni list Europske unije" C 202/2016.; u daljnjem tekstu: Ugovor o funkcioniranju EU-a);

b) zabranu diskriminacije na temelju dobi iz članka 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ("Službeni list Europske unije" C 202/389)

c) zabranu diskriminacije na temelju dobi u području zapošljavanja reguliranu Direktivom Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja;

d) zabranu diskriminacije po bilo kojoj osnovi iz članka 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu Konvencija);

e) zabranu diskriminacije na temelju Zakona o suzbijanju diskriminacije ("Narodne novine" broj 85/08., 112/12.);

f) pravo iz članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima kojim se jamči pravo na djelotvornu sudsku zaštitu;

g) pravo iz članka 9. stavak 1. Direktive Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja kojim se potvrđuje pravo na djelotvoran pravni lijek ("Službeni list Europske unije" L 303).

b) test diskriminacije

Prvostupanjski upravni sud je utvrdio da je osporeno rješenje zakonito, no istodobno je ispitao i prigovor diskriminacije podnositelja utvrdivši da je člankom 21. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zabranjena svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je, između ostalog, dob. Europska unija temelji se na vrijednostima zajedničkima državama članicama u društvu u kojem prevladava, među inim, nediskriminacija (čl. 2. Ugovora o Europskoj uniji). Direktivom Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (u nastavku teksta: Direktiva) dob je među diskriminacijskim osnovama.

Direktiva ima posredan interpretativan učinak, uz obvezu za upravna tijela i za nacionalne sudove članice Europske unije da nacionalno pravo interpretiraju u skladu s normom, dajući nacionalnoj odredbi ono značenje kojim se ostvaruje cilj norme europskog prava, uz postizanje regulatornih rezultata predviđenih odnosnom Direktivom, sukladno klauzuli lojalnosti (iskrene suradnje) sadržanoj u članku 4. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji (vezano uz čl. 288. st. 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije). Opravdano različito postupanje na temelju dobi regulirano je člankom 6. stavkom 1. Direktive. Taj stavak glasi:

"1. Neovisno o članku 2. stavku 2., države članice mogu predvidjeti da se različito postupanje na temelju dobi neće smatrati diskriminacijom, ako su, u kontekstu nacionalnog prava, te razlike objektivno i razumno opravdane legitimnim ciljem, uključujući legitimnu politiku zapošljavanja, tržište rada i strukovno obrazovanje te ako su načini ostvarivanja tog cilja primjereni i nužni. Takvo različito postupanje može, između ostalog, uključivati:

(a) postavljanje posebnih uvjeta za pristup zapošljavanju i strukovnom osposobljavanju, za zapošljavanje i obavljanje zanimanja, uključujući uvjete u pogledu otkaza i naknada za rad, za mlade osobe, starije radnike i osobe koje su dužne skrbiti o drugima, radi poticanja njihove strukovne integracije ili osiguranja njihove zaštite;

(b) određivanje minimalnih uvjeta u pogledu dobi, radnog iskustva ili godina provedenih u službi za pristup zapošljavanju ili određenim prednostima vezanim uz zaposlenje;

(c) određivanje najviše dobi za zapošljavanje, koja se temelji na zahtjevima obuke za određeno radno mjesto ili na potrebi postojanja razumnog razdoblja zaposlenja prije umirovljenja."

Na razini nacionalnog zakonodavstva, u članku 1. stavku 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije ('Narodne novine', broj 85/08. i 112/12.) propisano je da se diskriminacijom u smislu toga Zakona smatra stavljanje u nepovoljniji položaj bilo koje osobe po osnovi iz stavka 1. navedenoga članka, kao i osobe povezane s njom rodbinskim ili drugim vezama. Među diskriminacijskim osnovama iz članka 1. stavka 1. toga Zakona jest i dob. Prema članku 2. stavku 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije, izravna diskriminacija je postupanje uvjetovano nekim od osnova iz članka 1. stavka 1. toga Zakona kojim se osoba stavlja ili je bila stavljena ili bi mogla biti stavljena u nepovoljniji položaj od druge osobe u usporedivoj situaciji. U članku 8. točki 1. navedenoga Zakona propisano je da se taj Zakon primjenjuje, između ostalog, u područjima rada i radnih uvjeta, odnosno mogućnosti obavljanja samostalne ili nesamostalne djelatnosti. Ne smatra se diskriminacijom stavljanje u nepovoljniji položaj u nekom od slučajeva iz članka 9. stavka 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije, vezano uz stavak 3. toga članka.

Nadalje, prema članku 2. stavku 2. Stečajnog zakona ('Narodne novine', broj 71/15., 104/17. i 36/22.), stečajni postupak provodi se radi skupnoga namirenja vjerovnika stečajnoga dužnika, unovčenjem njegove imovine i pod|elom prikupljenih sredstava vjerovnicima, a poštenim dužnicima pojedincima omogućit će se oslobođenje od preostalih obveza prema odredbama glave IX. toga Zakona. Sud u stečajnom postupku, između ostalog, imenuje i razrješava stečajnoga upravitelja, nadzire njegov rad i daje mu obvezne upute, u skladu sa Stečajnim zakonom te određuje nagradu stečajnom upravitelju (čl. 76. t. 3. i 6. Stečajnog Zakona). Ovlaštenja stečajnog upravitelja propisane su člankom 88. Stečajnog zakona, dužnosti stečajnog upravitelja uređene su člankom 89. toga Zakona, dok je nadzor nad radom stečajnog upravitelja propisan člankom 90. navedenog Zakona. Položaj stečajnog upravitelja dodatno je razrađen drugim odredbama Stečajnog zakona.

Uvođenje sporne dobne granice bilo je problematizirano i pri savjetovanju sa zainteresiranom javnošću u postupku donošenja ZID SZ-a. Predlagatelj Zakona rečene je prigovore otklonio uz sljedeću argumentaciju: "Imajući u vidu da sudačka dužnost kao i npr. služba javnih bilježnika prestaje navršenjem 70 godina potrebno je uskladiti dobnu granicu za obavljanje poslova stečajnih upravitelja sa navedenim.“ (str. 5/46 Izvješća)

„Tijela stečajnog postupka su, među ostalim, sud i stečajni upravitelj. I suci i stečajni upravitelji u stečajnom postupku nastupaju na temelju javnih ovlasti koje su im dodijeljene za obavljanje poslova u konkretnom stečajnom predmetu. Imajući u vidu da sudačka dužnost kao i npr. služba javnih bilježnika prestaje navršenjem 70 godina potrebno je uskladiti dobnu granicu za obavljanje poslova stečajnih upravitelja sa navedenim.“ (str. 7-8/46 Izvješća) Predlagatelj ZID SZ-a usporedio je stečajne upravitelje, u pogledu gornje dobne granice za obavljanje dužnosti, sa sucima i javnim bilježnicima. Sudac se razrješava sudačke dužnosti, među inim, kad navrši 70 godina (čl. 123. st. 2. podst. 5. Ustava Republike Hrvatske). Služba javnog bilježnika prestaje, između ostalog, navršenjem 70 godina života (čl. 19. st. 1.1. 2. Zakona o javnom bilježništvu, 'Narodne novine', broj 78/93., 29/94., 162/98., 16/07., 75/09., 120/16. i 57/22.).

Za obnašanje dužnosti suca i javnog bilježnika nisu potrebne posebne fizičke sposobnosti na kakve je ukazano u tužbi. K tomu, Sud ne nalazi da su poslovi stečajnog upravitelja intelektualno manje zahtjevni od, primjerice, poslova javnog bilježnika. Ovdje nije odlučno, ali s obzirom na to da tužitelj spominje i liječnike, Sud uzgredno primjećuje da zdravstvenim radnicima u mreži javne zdravstvene službe pravo na obavljanje privatne prakse po sili zakona prestaje kad navrše 65 godina života, uz iznimnu mogućnost da nadležni ministar odobri produljenje obavljanja privatne prakse do navršenih 70 godina života (čl. 67. st. 2. i 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, 'Narodne novine', broj 100/18., 125/19., 133/20., 147/20. i 136/21.). Predlagatelj ZID SZ-a osnovano je istaknuo da stečajni upravitelji, poput sudaca i javnih bilježnika, nastupaju na temelju javnih ovlasti. To je svojstvo ovdje pravno relevantnije od okolnosti da su stečajni upravitelji u stečajnom postupku subordinirani sucima. Poslovi stečajnog upravitelja nisu usporedivi s poslovima kod kojih nema gornje dobne granice, poput odvjetnika (koje biraju same stranke, na vlastiti rizik), odnosno sudskih vještaka i tumača (koji ne nastupaju primjenom javnih ovlasti).

Stoga, prvostupanjski sud zaključuje da podnositelj pogrešno smatra da propisivanje dobi navršenjem koje prestaje dužnost stečajnog upravitelja predstavlja diskriminaciju. Nasuprot tomu, upravo je pozivom na europsko zakonodavstvo na koje ukazuje i tužitelj (uključujući Direktivu), Europski sud, npr. u predmetu C-286/12 (Europska komisija protiv Mađarske), presudom od 6. studenog 2012. utvrdio da određivanje dobi do koje se može obnašati sudačka dužnost samo po sebi nije problematično i da može težiti zakonitom cilju (u okolnostima konkretnog slučaja, Sud je, s druge strane, utvrdio povredu načela razmjernosti, ali zbog drugih razloga). Iz navedene presude proizlazi i da nije odlučno izostavljanje naznake cilja dotičnih odredaba u propisu u kojem su sadržane, već je cilj potrebno potražiti u općem kontekstu mjere koji proizlazi iz cjelokupnoga pravnog sustava. Načelno, dakle, u kontekstu zakonskog propisivanja uvjeta najviše dobi za obavljanje dužnosti stečajnog upravitelja, dužnost stečajnog upravitelja nije a priori neusporediva s dužnostima suca, odnosno javnog bilježnika, niti je propisivanje najviše dobi a priori protivno legislativi Europske unije. Usto, Sud utvrđuje da je propisivanje uvjeta najviše dobi za obavljanje dužnosti stečajnog upravitelja, u kontekstu cjeline hrvatskoga pravnog sustava:

21.1. objektivno i razumno opravdano legitimnim ciljem, uključujući legitimnu politiku zapošljavanja, odnosno tržište rada, a načini ostvarivanja toga prava primjereni su i nužni (čl. 6. st. 1. Direktive);

21.2. konkretno stavljanje stečajnih upravitelja starijih od 70 godina u nepovoljniji položaj u odnosnu na stečajne upravitelje mlađe od 70 godina nema obilježja diskriminacije, jer je narav posla takva da značajke povezane s nekom od diskriminacijskih osnova (ovdje: s osnovom dobi) predstavljaju stvarni i odlučujući uvjet obavljanja posla, a svrha koja se time želi postići opravdana je i uvjet odmjeren (u smislu čl. 9. st. 2. t. 4. Zakona o suzbijanju diskriminacije), a konkretna iznimka ima legitiman cilj te je primjerena i nužna (čl. 9. st. 3. toga Zakona).

Prvostupanjski sud utvrđuje i da dotično dobno ograničenje nije nerazmjerno (jednako je ograničenju propisanom za druge dužnosti u pravosuđu povezane s javnim ovlastima, a povoljnije je od općeg radnopravnog ograničenja). Zbog toga nema pravnog uporišta za zaključak da, u odnosu na podnositelja, zakonodavstvo Europske unije upućuje na potrebu drukčije primjene članka 116. stavka 1. ZID SZ-a negoli je tu odredbu primijenio tuženik.

Što se tiče konvencijskog prava Vijeća Europe, diskriminacija po osnovi dobi ulazi u pojam druge okolnosti, u svjetlu termina zabrane diskriminacije na bilo kojoj osnovi (čl. 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda). Oblici diskriminacije u toj su odredbi navedeni primjerično te ne čine zatvoren popis (npr. Europski sud za ljudska prava, Rasmussen protiv Danske, zahtjev br. 8777/79, presuda od 28. studenog 1984.). No prethodno utvrđeno postojanje legitimnog cilja, prikladnosti, nužnosti i razmjernosti u predmetnom slučaju isključuje postojanje diskriminacije i u pogledu rečenoga konvencijskog prava. Odredba članka 116. stavka 1. ZID SZ-a prijelaznog je karaktera i povezana je sa člankom 53. toga Zakona. Dio prijelazne odredbe članka 116. stavka 1. ZID SZ-a kojom je propisano izuzimanje od dodjeljivanja novih predmeta i brisanje s liste nakon dovršetka svih postupaka u kojima su imenovani do trenutka stupanja na snagu ZID SZ-a čini logičnu, opravdanu i razmjernu privremenu regulaciju položaja zatečenih stečajnih upravitelja starijih od 70 godina u razdoblju do okončanja stečajnih postupaka u kojim sudjeluju, što je primarni cilj i svrha ovoga prijelaznog režima. Ujedno, riječ je o prijelaznoj mjeri koja je sukladna načelnim stajalištima izraženima u presudi Suda Europske unije u predmetu Europska komisija protiv Mađarske (C-286/12).

Visoki upravni sud potvrdio je prvostupanjsku presudu kojim je potvrđeno upravno rješenje.

Ustavni sud je rješenjem od 20. ožujka 2024. odbacio ustavnu tužbu utvrdivši da ne postoje pretpostavke za postupanje jer je u vezi diskriminacije test proveo Upravni sud u Rijeci i utvrdio da nema diskriminacije po dobi. U odnosu na prigovore podnositelja, Ustavni sud je primijetio da je Visoki upravni sud dao dostatne, relevantne i ustavnopravno prihvatljive razloge za ocjenu da podnositelj nije stavljen u nepovoljniji položaj osporenim rješenjem Ministarstva pravosuđa i uprave.

Predmet broj: U-III-249/23

U tom predmetu ustavna tužba je odbijena odlukom od 5. ožujka 2024., a radi se o identičnom slučaju razrješenja od dužnosti stečajnog upravitelja zbog navršenih 70 godina života.

U tom predmetu trebalo je riješiti, osim prigovora diskriminacije, i prigovor u vezi postavljanja prethodnog pitanja Sudu EU-a.

Naime, podnositelj je u tom predmetu istaknuo povredu ustavnog prava na pravično suđenje koju obrazlaže tvrdnjom o propustu Visokog upravnog suda da se u osporenoj presudi očituje o njegovom prijedlogu za upućivanje Sudu EU-a zahtjeva za donošenje odluke o prethodnom pitanju u vezi s neposrednom diskriminacijom po dobi podnositelja donošenjem rješenja Ministarstva pravosuđa i uprave. U vezi s time Visoki upravni sud je nakon navođenja relevantnih EU propisa u presudi broj: Usž-2998/22-3 od 10. studenoga 2022. naveo sljedeće: "Dakle, u upravni sustav Republike Hrvatske unesena je pravna stečevina Europske unije na području diskriminacije, na području rada i radnih odnosa, te je regulativa usklađena sa onom Europske unije. Stoga je pravilno prvostupanjski sud ocijenio da osporenim rješenjem tuženika tužitelj nije diskriminiran na temelju dobi, kao što to tijekom upravnog spora tvrdi, radi čega je prvostupanjski sud zaključio da osporeno rješenje sadrži jasne, dostatne i obrazložene razloge rješavanja upravne stvari koje imaju svoje uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka, te logično i racionalno utemeljenje u materijalnom propisu. Obrazloženje osporene prvostupanjske presude pak sadrži razume i dostatne razloge koji opravdavaju njezino donošenje i koji ujedno otklanjaju sumnju da bi ta odluka mogla biti produkt arbitrarnog postupanja, odnosno sudske samovolje, radi čega je prigovore iznijete u žalbi kao neosnovane valjalo odbiti."

Člankom 267. Ugovora o funkcioniranju EU-a propisano je:

"Članak 267.

Sud Europske unije je nadležan odlučivati o prethodnim pitanjima koja se tiču:

(a) tumačenja Ugovora;

(b) valjanosti i tumačenja akata institucija, tijela, ureda ili agencija Unije;

Ako se takvo pitanje pojavi pred bilo kojim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tom pitanju potrebna da bi mogao donijeti presudu, zatražiti od Suda da o tome odluči.

Ako se takvo pitanje pojavi u predmetu koji je u tijeku pred sudom neke države članice, protiv čijih odluka prema nacionalnom pravu nema pravnog lijeka, taj je sud dužan uputiti to pitanje Sudu.

(...)"

Prema ustaljenoj praksi Suda EU-a (sažetoj u predmetu CILFIT/1982./ br. 238/81), koju je Ustavni sud prihvatio u točki 12. odluke broj: U-III-1966/2016 od 6. prosinca 2016., sud zadnje instance može se osloboditi obveze podnošenja zahtjeva za tumačenje prava Europske unije Sudu EU-a u sljedećim slučajevima:

- ako nacionalni sud ustanovi da je pitanje prava Europske unije koje je istaknuto nevažno za rješavanje tužbenog zahtjeva

- ako je Sud EU-a već protumačio odredbu prava Europske unije o tom pitanju odnosno

- ako je ispravno tumačenje prava Europske unije toliko očito da ne ostavlja mjesta nikakvoj razumnoj sumnji (doktrina acte clair).

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da se Visoki upravni sud u konkretnom slučaju očitovao na prigovore podnositelja o njegovoj navodnoj diskriminaciji po dobi, a time je neizravno i niječno odgovorio na prijedlog podnositelja da Sudu EU-a uputi zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju o tumačenju Direktive Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000.

S obzirom na narav zakonske izmjene ZIDSZ-a, dob podnositelja i obrazloženja koje su sudovi dali u vezi s izmjenom njegova statusa stečajnog upravitelja, Ustavni sud je utvrdio da u konkretnom slučaju podnositelju nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava u njegovom aspektu prava na obrazloženu sudsku odluku.

dr. sc. Robert Peček