Pomorsko dobro je, uz šume i vode, veliko prirodno bogatstvo Republike Hrvatske jer obuhvaća čak jednu trećinu državnog teritorija. Bez obzira na to, njegova devastacija traje desetljećima kroz nasipavanje mora, ograđivanje morskih plaža, privatizacije i betonizacije morske obale te druge javno neprihvatljive oblike ponašanja na hrvatskoj obali.
Temeljna obveza države u odnosu na pomorsko dobro je njegova zaštita. Zaštita uključuje skup mjera usmjerenih na sprječavanje ili smanjenje rizika od nastavka i razvoja svih mogućih zloupotreba na pomorskom dobru te skup mjera kojima se reagira na povredu zakonskih normi. U širem smislu zaštita pomorskog dobra uključuje i konkretne mjere uklanjanja nelegalno sagrađenih objekata s kojima se morska obala vraća u svoje prvobitno, prirodne stanje.
U Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama1(dalje: ZPDML) pomorski redari odnosno čuvari zakonom zaštićenog dijela prirode zaduženi su za red na pomorskom dobru koje teritorijalno pripada određenoj jedinici lokalne samouprave (gradu ili općini), lučki redari provode red u lukama otvorenim za javni promet, koncesionari provode red u lukama posebne namjene, dok inspektori pomorskog dobra, inspektori lučke kapetanije te nadležna carinska služba obavljaju poslove inspekcijskog nadzora na području hrvatskog pomorskog dobra.
S obzirom na to da se pomorsko dobro Republike Hrvatske prostire na čak sedam jadranskih županija (Istarska županija, Primorsko-goranska županija, Ličko-senjska županija, Zadarska županija, Šibensko-kninska županija, Splitsko-dalmatinska županija te Dubrovačko-neretvanska županija), treba li jedinicama regionalne (područne) samouprave (dalje: županije) konačno dati i inspekcijske ovlasti na pomorskom dobru?
2. Poslovi županije u ZPDML-u
Županije u ZPDML-u imaju velike obveze i prava.
2.1. Poslovi upravljanja pomorskim dobrom su redovni i izvanredni. O redovnom upravljanju pomorskim dobrom vode brigu jedinice lokalne samouprave – gradovi ili općine odnosno javne ustanove za zakonom zaštićena područja, a o izvanrednom upravljanju županije. Prema čl. 38. ZPDML-a, izvanredno upravljanje pomorskim dobrom uključuje: 1. održavanje pomorskog dobra u smislu otklanjanja posljedica izvanrednih događaja i više sile, koja nije uzrokovana nedostatkom redovnog održavanja pomorskog dobra, 2. izrađivanje prijedloga granica pomorskog dobra i lučkog područja luka posebne namjene, 3. davanje pomorskog dobra na gospodarsko korištenje, 4. davanje posebne upotrebe pomorskog dobra, 5. nadzor nad izvršavanjem preuzetih obveza na temelju koncesija i posebne upotrebe, 6. unos podataka o koncesiji, posebnoj upotrebi i granici pomorskog dobra u Jedinstvenu nacionalnu bazu podataka pomorskog dobra Republike Hrvatske, 7. unos podataka o koncesijama i posebnoj upotrebi u Upisnik koncesija, 8. sudjelovanje u postupcima izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola za zahvate županijskog i lokalnog značaja, 9. koordiniranje i implementiranje mjera radi otklanjanja posljedica izvanrednog onečišćenja pomorskog dobra te plavljenja obalnog područja kao posljedice podizanja razine mora i ekstremnih vremenskih uvjeta, 10. osiguravanje provedbe intervencije prilikom iznenadnih onečišćenja mora u skladu s posebnim propisima te otklanjanje posljedica plavljenja obalnog područja kao posljedice podizanja razine mora i ekstremnih vremenskih uvjeta.
2.2. Jadranske županije su osnivači ukupno 22 županijske lučke uprave na razini Republike Hrvatske osnovane radi gradnje, upravljanja i korištenja luka otvorenih za javni promet koje su od županijskog i lokalnog značaja (čl. 115. ZPDML-a).
2.3. ZPDML, kao veliku novinu uvodi izvanrednu mjeru privremeno gospodarsko korištenje pomorskog dobra, kojom isključivo Vlada Republike Hrvatske može, radi zaštite javnog interesa, donijeti odluku o davanju na privremeno gospodarsko korištenje lučkog područja luke posebne namjene lučkoj upravi (npr. Marina Zadar)2 (čl. 75.)
2.4. U korist proračuna županija uplaćuje se 40% naknade za koncesiju i za posebnu upotrebu izvan luka otvorenih za javni promet i za luke posebne namjene, 30% naknade za dozvole na pomorskom dobru, te 100% naknade koju za posebnu upotrebu pomorskog dobra plaćaju vlasnici brodica i jahti upisanih u Upisnik brodova.
3. Županije u funkciji nadzora nad izvršenjem preuzetih obveza na temelju koncesija i posebne upotrebe
Temeljem čl. 7. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru3(dalje: Uredba), županija kao davatelj koncesije dužna je osnovati povjerenstvo od tri člana u svrhu praćenja izvršavanja odluka i ugovora o koncesiji.4
Funkcije povjerenstva za praćenje izvršenja odluka i ugovora o koncesiji na pomorskom dobru (dalje: povjerenstvo) nisu jasno određene niti ZPDML-om, a niti Uredbom. Koje su ovlasti ovog povjerenstva? Čini se da se njegove ovlasti protežu do davanja obavijesti davatelju koncesije u pisanoj formi da koncesionar krši zakonske i/ili ugovorne obveze. Na temelju te obavijesti davatelj koncesije može jednostrano raskinuti ugovor o koncesiji te ima pravo na naknadu štete koju mu je prouzročio koncesionar u skladu s općim odredbama obveznog prava.5 Drugim riječima, spomenuto povjerenstvo jest stručno tijelo (ali ne i po pravnim pitanjima), sastavljeno od volontera, s vrlo ograničenim ovlastima jer koncesionaru koji ne poštuje preuzete obveze ne može izdavati obvezujuće naloge za postupanje, izricati novčane kazne, i dr. Zbog toga se poslovi ovog povjerenstva ne mogu usporediti, na primjer, s poslovima i ovlastima koje u nadzoru obavljaju profesionalni stručnjaci: pomorski redari odnosno čuvari zakonom zaštićenog dijela prirode, nadležna carinska služba te inspektori pomorskog dobra i inspektori lučke kapetanije u inspekcijskom nadzoru na provedbom odluka i ugovora o koncesiji.
Je li opravdano u županijama, umjesto citiranog povjerenstva, čije postojanje je vrlo upitno, ustrojiti posebnu inspekcijsku službu u okviru upravnih tijela, kojoj je osnovna i jedina zadaća redovito praćenje izvršenja odluka i ugovora o koncesiji na pomorskom dobru? Ovo pitanje ima smisla jer primorske županije svake godine sklapaju sve veći broj ugovora o koncesijama6, prihodi od koncesijskih naknada stalno rastu, pa nadzor nad izvršenjem ugovornih obveza ne može biti povremeni ad hoc nadzor, nego stalni posao koji traje cijelu kalendarsku godinu.
Naime, u Registru koncesija Ministarstva financija na dan 31.12.2022. bilo je ukupno upisano 1.209 aktivnih ugovora o koncesiji na pomorskom dobru, a što čini 27,25% svih aktivnih ugovora o koncesijama u Republici Hrvatskoj. Također je uočljivo da broj ugovora o koncesiji na pomorskom dobru kontinuirano raste svake kalendarske godine te da koncesijske naknade od gospodarskog korištenja pomorskog dobra predstavljaju značajnu proračunsku stavku.
Inspekcijska služba svakako bi kvalitetnije provodila nadzor na pomorskom dobru na način da bi donosila rješenja o sankcioniranju bespravnog korištenja pomorskog dobra, kao i nepridržavanja odluka i ugovora o koncesijama.7 U djelokrugu rada te inspekcijske službe je i nadzor izvršenje preuzetih obveza iz ugovora o posebnoj upotrebi pomorskog dobra.
4. Uklanjanje nezakonite građevine na pomorskom dobru
Uklanjanje postojećih nelegalno sagrađenih objekata s pomorskog dobra svakako je najsloženiji posao za svaku inspekcijsku službu u Republici Hrvatskoj. Osnovno pravilo je da se nezakonito izgrađene zgrade i druge građevine izgrađene na pomorskom dobru, jednostavne građevine i drugi izvedeni zahvati u prostoru na pomorskom dobru koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem8 ne mogu ozakoniti (čl. 15. st. 1. ZPDML-a). Nezakonito izgrađene građevine i izvedene zahvate u prostoru koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem dužan je ukloniti graditelj odnosno investitor gradnje o svom trošku na temelju rješenja inspektora pomorskog dobra (čl. 15. st. 2. ZPDML-a). Ako se graditelj odnosno investitor gradnje ne može utvrditi, nezakonito izgrađenu građevinu i/ili izveden zahvat u prostoru koji se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem dužna je ukloniti jedinica lokalne samouprave na čijem se području građevina nalazi, u okviru redovnog upravljanja pomorskim dobrom na temelju rješenja inspektora pomorskog dobra (čl. 15. st. 3. ZPDML-a). Jedinice lokalne samouprave dužne su u roku od 18 mjeseci od stupanja na snagu ZPDML-a prijaviti nadležnoj lučkoj kapetaniji i nadležnoj inspekciji građevine koje se prema odredbama ovog Zakona odmah moraju ukloniti iz prostora, a u svrhu poduzimanja daljnjih potrebnih radnji iz njihove nadležnosti (čl. 216. ZPDML-a).
U praksi je ključno pitanje tko će snositi visoke troškove uklanjanja nelegalnih objekata na pomorskom dobru?9 Za očekivati je da bespravni graditelj odnosno investitor gradnje neće o svom trošku provesti uklanjanje nezakonite građevine na pomorskom dobru, pa će to umjesto njega u zakonskom roku morati napraviti gradovi/općine iz vlastitih proračuna.
Postoje, međutim inicijative prema kojima bi županije mogle, pored projekata lokalne samouprave na pomorskom dobru, snositi i teret uklanjanja nelegalnih objekata gradovima/općinama na njihovu teritoriju.10
5. Zaključak
U poslovima izvanrednog upravljanja pomorskim dobrom jedna od temeljnih funkcija županija je nadzor nad izvršenjem preuzetih obveza na temelju koncesije i posebne upotrebe. Postojeći model nadzora koji uključuje povjerenstvo za praćenje izvršenja odluka i ugovora o koncesiji na pomorskom dobru sastavljeno isključivo od volontera je odavno potrošen te ga treba zamijeniti s povjerenstvom koje će vrlo važne poslova nadzora korištenja pomorskog dobra obavljati na profesionalnoj razini, i to kao inspekcijska služba u okviru upravnih tijela županija. Pred nadležnom Upravom za pomorstvo pri Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture stoje otvorena pitanja izmjena i dopuna ZPDML-a u dijelu koji se odnosi na nadzor nad provedbom zakona i podzakonskih akata iz domene pomorskog dobra, kao i pisanje nove uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru kojom će se zamijeniti postojeća, arhaična Uredba.
dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava
mr. sc. Željko Mišić, viši savjetnik u Splitsko-dalmatinskoj županiji
^ 1 “Narodne novine“, br. 83/23.
^ 2 IUS – INFO, dostupno na: https://www.iusinfo.hr/aktualno/u-sredistu/privremeno-gospodarsko-koristenje-pomorskog-dobra-u-praksi-slucaj-luka-nautickog-turizma-marina-zadar-ili-privremeno-gospodarsko-koristenje-pomorskog-58016
^ 3 “Narodne novine“, br. 23/04., 101/04., 39/06., 63/08., 125/10., 102/11., 83/12., 10/17.
^ 4 Povjerenstvo čine predstavnik nadležne lučke kapetanije, stručnjak za prostorno planiranje koji se imenuje iz upravnog tijela nadležnog za izdavanje dokumenata na osnovu kojih je obavljen zahvat u prostoru i stručnjak za financije iz Ministarstva financija-nadležne Porezne uprave.
^ 5 Pravilnik o gospodarskom korištenju, korištenju ili gradnji građevina, koncesiji na zahtjev i posebnoj upotrebi pomorskog dobra na području Splitsko-dalmatinske županije, Službeni glasnik Splitsko-dalmatinske županije, br.163/23.
^ 6 Vlada Republike Hrvatske, Ministarstvo financija, Izvješće o provedenoj politici koncesija za 2022. godinu. Dostupno na: https://mfin.gov.hr
^ 7 Iz Izvješća o broju izdanih koncesija, prikupljenim sredstvima i načinu trošenja sredstava za upravljanje pomorskim dobrom te održavanju i planiranju na pomorskom dobru na području Splitske - dalmatinske županije u 2023. godini, proizlazi da je Povjerenstvo za praćenje izvršenja odluka i ugovora o koncesijama na pomorskom dobru izvršilo ukupno 21 nadzor. S obzirom na to da je Splitsko-dalmatinska županija najveća morska županija, broj nadzora praćenja izvršenja odluka i ugovora o koncesijama na pomorskog dobro sigurno bi trebao biti veći.
V. Portal Pomorsko je dobro. Dostupno na: https://www.pomorskodobro.dalmacija.hr
^ 8 Pod pojmom građevine koje se prema propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem, su potporni i zaštitni zidovi, šetnice, odmorišta, i sl.
^ 9 Izvršenju rješenja o uklanjanju bespravno izgrađenih građevina putem treće osobe u uvali Vruja, mjesto Pisak prethodili su nadzori i izrečene novčane kazne u iznosu od 374.278,32 eura, a kojima se investitora prisiljavalo na izvršenje. Nakon što su stekli svi zakonom propisani uvjeti, Državni inspektorat proveo je otvoreni postupak javne nabave radova uklanjanja nezakonito izgrađenih građevina u uvali Vruja. Ugovorena vrijednost radova iznosi 254.283,73 EUR + PDV. V. Republika Hrvatska, Državni inspektorat. Dostupno na: https://dirh.gov.hr
