Izazovi kratkoročnog najma stanova – Pandorina kutija problematike stanovanja je otvorena

1. Okvir za raspravu

Sve donedavno, većina država nije usvojila državnu politiku za reguliranje kratkoročnog najma - ali to se počinje ubrzano mijenjati. Primjerice, Massachusetts je donio zakon koji zahtijeva od rentijera da plate ekvivalent državnog hotelskog poreza i sada zahtijeva od domaćina da se registriraju u državi online, baš kao da vode tradicionalni posao.

Mnogi pojedinačni gradovi suzbijaju kratkoročni najam turistima. Gradsko vijeće Los Angelesa donijelo je u prosincu 2018. zakon koji ograničava iznajmljivače (rentijere) na 120 dana kratkoročnog turističkog najma, a također zahtijeva da se iznajmljivači registriraju u gradskoj upravi uz naknadu od 89 dolara svake godine. Iznajmljivači mogu iznajmiti samo jednu kuću, svoje primarno prebivalište. Las Vegas je također uveo stroge propise za kratkotrajni turistički najam. ¹

Stoga cjelovita ocjena/analiza uspješnosti bilo kojih promjena, pa tako i promjena koje bi trebale nastupiti stupanjem na snagu Novele Zakona o upravljanu i održavanju zgrada zahtijeva usporedbu postignutog s dvjema referentnim točkama. Prva (I) je zatečeno, a druga (II) ciljno stanje, odnosno ono koje bi trebalo biti namjeravani rezultat donošenja i primjene navedenog propisa.

1.1.      Sadašnje stanje

U razmatranju problematike kratkoročnog najma ² stanova (u biti, najam turistima) moramo krenuti od lex generalisa - Zakona o vlasništvu i drugom stvarnim pravima i Zakona o najmu i lex specialisa - Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti.³ No vidjet ćemo da se ne mogu zanemariti niti neki drugi zakoni.

ZoUD je krovni zakon kojim su uređena prava i obveze iznajmljivača. Mnogo se puta mijenjao i dopunjavao.⁴ Za iznajmljivače obiteljskog smještaja je posebno važna glava VI. od čl. 30. do 38., kao i prekršajne odredbe kojima su propisane kazne.

Prema čl. 5. st. 2. t. 7. Zakonu o pružanju usluga u turizmu ⁵ njih mogu pružati i fizičke osobe - građani.

Ugostiteljske usluge u domaćinstvu su: usluge smještaja u sobi, apartmanu, studio apartmanu i kući za odmor kojih je iznajmljivač vlasnik, do najviše 10 soba, odnosno 20 kreveta (ne ubrajaju se pomoćni kreveti); usluge smještaja u kampu, kamp odmorištu na zemljištu kojeg je iznajmljivač vlasnik, s najviše 10 smještajnih jedinica, odnosno za 30 gostiju istodobno; usluge doručka gostima kojima iznajmljivač pruža usluge smještaja.

Za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu iznajmljivač mora ishoditi rješenje o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, koje izdaje teritorijalno nadležni upravni odjel za turizam. U privitku zahtjeva je potrebno dostaviti dokaze: o državljanstvu (osobna iskaznica, putovnica, vlasništvu objekta (sobe, apartmana, studio apartmana, kuće za odmor) ili o vlasništvu zemljišta za kamp, uporabljivosti objekta - dokaz da građevina-objekt u kojem će se pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu ispunjava uvjete sukladno posebnim propisima kojima se uređuje gradnja, uplaćenoj upravnoj pristojbi, uplaćenoj naknadi za trošak očevida.

Objekti koji se žele iznajmljivati moraju ispunjavati uvjete za određenu vrstu i kategoriju, odnosno moraju biti uređeni i opremljeni sukladno Pravilniku o razvrstavanju i kategorizaciji objekata u kojima se pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu.⁶

Povjerenstvo nadležnog odjela za turizam očevidom utvrđuje ispunjavanje uvjeta za vrstu i kategoriju objekata.

Od 26. siječnja 2023. više se ne moraju obilaziti nadležne institucije kako bi se predalo zahtjev za kategorizaciju nekretnine. Prijava (i odjava) djelatnosti se može riješiti putem sustava e-Građani i aplikacije eTurizam.

Ako građani ne koriste ovaj sustav i dalje će rješenje o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu moći dobiti u nadležnom uredu službe za gospodarstvo (odjel za turizam) svoje županije.

Uz zahtjev se morati priložiti: presliku osobne iskaznice, dokaz o vlasništvu nad objektom - zemljišnoknjižni izvadak, uporabnu dozvolu i tlocrt objekta.

Ako je građanin suvlasnik objekta, zahtjevu treba priložiti i suglasnosti ostalih vlasnika.

Primjerak rješenja se dostavlja građaninu i nadležnoj ispostavi Porezne uprave i turističkoj zajednici područja na kojem se nekretnina nalazi .

Što je zapravo zgrada?

Zakon o gradnji ⁷ zgradu definira kao zatvorenu i/ili natkrivenu građevinu namijenjenu boravku ljudi odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari. Zgradom se ne smatra pojedinačna građevina unutar sustava infrastrukturne građevine.

Zakon o prostornom uređenju ⁸ imao je definiciju (više je nema): Zgrada je zatvorena i/ili natkrivena građevina namijenjena boravku ljudi odnosno smještaju životinja, biljaka i stvari.

ZVDSP nema definiciju zgrade.

Uredba o održavanju zgrada ⁹ nema definiciju zgrade.

Pravilnik o energetskom pregledu zgrade i energetskom certificiranju ¹⁰ : stambena zgrada je obiteljska kuća ili višestambena zgrada koja je u cijelosti ili u kojoj je više od 90 posto građevinske (bruto) površine namijenjeno za stanovanje.

Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ¹¹ u čl. 38. propisuje:

„(1) Nije li što drugo određeno, svaki suvlasnik smije izvršavati glede cijele stvari sve ovlasti koje ima kao nositelj dijela prava vlasništva bez suglasnosti ostalih suvlasnika, ako time ne vrijeđa prava ostalih suvlasnika.

(2) Plodovi i druge koristi od cijele stvari, kao i troškovi i tereti, dijele se među sve suvlasnike razmjerno veličini njihovih suvlasničkih dijelova, ako se drukčije ne sporazumiju.

(3) Svaki suvlasnik ima pravo u svako doba zahtijevati da se polože računi i podijele sve koristi.

(4) Svaki suvlasnik nekretnine koji ima za to odgovarajući suvlasnički dio, ima pravo u svako doba zahtijevati da se u korist njegova suvlasničkoga dijela nekretnine osnuje vlasništvo određenoga posebnoga dijela, ako su ispunjene pretpostavke pod kojima se ono može osnovati.

Dakle, vlasništvo je temeljni pravni institut za razgraničenje privatnih imovinskih odnosa u zajednici, pri čemu je s ustavnopravnog aspekta najvažniji dio njegova sadržaja privatna upotrebljivost i načelna sloboda raspolaganja predmetom vlasništva. Budući da pravo vlasništva nije apsolutno, potrebno ga je uobličiti i zaštititi na poseban način, posredstvom pravnog uređenja, prilagođavajući istodobno njegov sadržaj i funkciju promjenjivim društvenim i gospodarskim odnosima. ¹² Svaki pojedinac ima slobodu sa svojim automobilom, mobitelom ili zbirkom maraka raditi što god želi jer to, u pravilu, u nema izravan utjecaj na drugu osobu. No vrijedi li isto za nekretnine? Naravno da ne, jer kratkoročni najam stana ima utjecaja i na sve druge suvlasnike u zgradi.

Ima li razlike kada se u stambenoj zgradi nađu medicinska ordinacija, računovodstveni servis, stan za jednodnevni najam i apartman koji se iznajmljuje turistima. Naravno da ne jer je zgrada stambena, a ne poslovna (stambeno-poslovna) pa se sve te djelatnosti obavljaju nezakonito nevezano što za to imaju odobrenja i dozvole nadležnih tijela koje svoj posao nisu odradile sukladno pozitivnim propisima.

Naravno, sada će mnogi postaviti pitanje - a što je s poštivanjem ustavnog prava vlasništva.¹³ Načelno, vlasnik nekretnine s njom može raditi što god želi (pod uvjetom da je u skladu sa zakonima) jer je taj stan njegov, a Ustav Republike Hrvatske ¹⁴ i ZVDSP kažu da je vlasništvo ¹⁵ nepovredivo i da svatko ima slobodu sa svojim vlasništvom raspolagati kako želi. No zaboravljaju i to da vlasništvo obvezuje ¹⁶ te vlasnik ne može svoje pravo koristiti nauštrb nečijih tuđih prava, ali rasprava o tome nadilazi okvire ovoga rada. Štoviše, Ustav nalaže da se jamstvo prava vlasništva, sadržano u čl. 48. stavku 1., uvijek mora sagledavati zajedno s čl. 50. koji uređuje ustavnopravne mogućnosti njegova ograničavanja.

Vrijeđa li pretvaranjem stana u apartman vlasnik stana-apartmana prava ostalih suvlasnika?

Naravno, jer svoju nekretninu u vlasništvu (stan) bez suglasnosti drugih vlasnika stanova u zgradi, koji su ujedno i suvlasnici zgrade, mijenja namjenu prostora cijele zgrade, jer zgrada je sagrađena kao stambena, a ne kao poslovna zgrada. Najmom apartmana njegov vlasnik iznajmljuje turistima i korištenje zajedničkih dijelova zgrade (ulaznog predvorja, dizala, parkinga i sl.), a to također čini bez suglasnosti ostalih suvlasnika zgrade.

Uzajamni odnosi suvlasnika u svezi s upravljanjem i korištenjem nekretnine utvrđuju se međuvlasničkim ugovorom (čl. 375. ZVDSP-a).

Ukazujemo i na odredbu čl. 39. st. 2. ZVDSP-a:

„(2) Kada je neki suvlasnik poduzeo posao glede suvlasničke stvari bez potrebne suglasnosti ostalih, primjenjuje se pravilo o poslovodstvu bez naloga.“

Ne treba zaboraviti niti odredbu čl. 41. st. 1. i 2. ZVDSP-a:

„1) Za poduzimanje poslova koji premašuju okvir redovitoga upravljanja (naročito promjena namjene stvari, veći popravci, dogradnja, nadogradnja, preuređenje, otuđenje cijele stvari, davanje cijele stvari u zakup ili najam na dulje od jedne godine, osnivanje hipoteke na cijeloj stvari, odnosno davanje pokretne stvari u zalog, osnivanje stvarnih i osobnih služnosti, stvarnoga tereta ili prava građenja na cijeloj stvari) potrebna je suglasnost svih suvlasnika.

(2) U sumnji se smatra da posao premašuje okvir redovitoga upravljanja.“

Sve do sada izdane dozvole za apartmane u višestambenim zgradama ukazuju se nezakonite ¹⁷ jer krše najmanje četiri zakona i to:

a) ZoUD - jer se rješenja o odobrenju za pružanju usluga u domaćinstvu mogu izdavati samo domaćinima, s obzirom na to da domaćinstvo može biti samo u obiteljskim kućama, a ne i građanima (rentijerima) u višestambenim zgradama

b) Zakon o prostornom uređenju ¹⁸ - jer stanovi u zgradama imaju namjenu stanovanja, a ne pružanju usluga smještaja ¹⁹

c) Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima - jer ovakve zgrade imaju zajednički ulaz i sl. u vlasništvu suvlasnika koji se koristi sukladno ugovoru između svih njih i

d) porezne propise kojima je propisao da porezni paušal plaćaju samo domaćinstva, odnosno domaćini.

Stručnjaci predlažu kako (raz)riješiti nastali problem pa Njirić ²⁰ predlaže „Problem apartmanizacije višestambenih zgrada može se riješiti ako dva ministarstva priznaju pogrešku i počnu provoditi zakone. Ministarstvo nadležno za turizam moralo bi, prije svega, nedvosmisleno i precizno propisati definicije pojmova domaćin i domaćinstvo. Moralo bi zaustaviti izdavanje novih dozvola za registraciju apartmana i u roku od pet godina provesti deapartmanizaciju višestambenih zgrada da u njima ne bude apartmana. Ministarstvo nadležno za prostorno uređenje moralo bi jasno propisati da se stanovi u višestambenim zgradama ne mogu koristiti kao apartmani. Štoviše, moralo bi to propisati i najavljenim prvim Zakonom o upravljanju zgradama. Ministarstvo nadležno za financije trebalo bi jasno propisati da paušalni porez plaćaju samo domaćini, odnosno domaćinstva u obiteljskim kućama (ne i rentijeri).“

U svakodnevnom razgovoru često se miješaju pojmovi “domaćin” i “iznajmljivač (rentijer)”, odnosno “pružanje usluga smještaja” i “iznajmljivanje” koji imaju različito značenje. Razlog tome je što u ZoUD-u nije definiran pojam domaćinstvo, odnosno domaćin. Domaćini pružaju usluge smještaja u domaćinstvu u obiteljskoj kući osobnim radom, komuniciraju s gostima i žive u turističkoj destinaciji. Iznajmljivači (rentijeri) to ne rade. Oni iznajmljuju stanove registrirane kao apartmane u višestambenoj zgradi, mnogi i ne žive u destinaciji, a vrlo često niti nisu državljani Republike Hrvatske.

Niti jednim zakonom nije dozvoljeno da se stanovi u višestambenim zgradama prenamjenjuju u apartmane. Sve dozvole (rješenja o odobrenju) registracije apartmana u višestambenim zgradama izdane rentijerima su nezakonite. Stoga je nepotrebno uopće govoriti o navodnim stečenim pravima. Sve tako izdane dozvole treba maknuti iz hrvatskog pravnog prostora.

Tko nije poštovao vlastite zakone? Država, i to putem barem dva ministarstva i to turizma i prostornog uređenja, a pitanje je i je li ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa u svemu tomu bez grijeha.

1.2. Ciljno stanje

Novim Zakonom odnosno Nacrtom Zakona o upravljanju i održavanju zgrada ²¹ se uređuje pitanje suglasnosti suvlasnika za kratkoročni najam stanova i najam stanova za smještaj radnika, s obzirom na to da takav oblik najma utječe na kvalitetu stanovanja svih suvlasnika u zgradi, ali i smanjuje stambeni fond za dugoročno rješavanje stambenog pitanja kao jedne od temeljnih ljudskih potreba. Kratkoročni najam stana je najam stana koji služi za privremeni smještaj osoba na razdoblje kraće od 30 dana (čl. 4., st. 1. t. 2.). Odredbe ovoga Zakona koje se odnose na kratkoročni najam stana i/ili najam stana za radnike na odgovarajući način odnose se i na takve oblike korištenja poslovnih apartmana, stanova u kojima se obavlja ugostiteljska djelatnost odnosno pružaju ugostiteljske usluge i poslovnih prostora u zgradama (čl. 4., st. 2.). Suvlasnici koji stan koriste za kratkoročni najam i/ili najam za radnike dužni su uplaćivati sredstva zajedničke pričuve u dvostrukom iznosu (čl. 27., st. 4.). Vlasniku stana koji namjerava koristiti stan za kratkoročni najam i/ili najam za radnike potrebna je prethodna pisana suglasnost kvalificirane većine suvlasnika uz dodatan uvjet da suglasnost obvezno moraju dati i vlasnici stanova čiji zidovi, podovi ili stropovi graniče s njegovim stanom (čl. 31.). Suvlasnik je obvezan: …prije prikupljanja potrebnih potpisa obavijestiti predstavnika suvlasnika o svojoj namjeri da stan daje u kratkoročni najam ili u najam za radnike (čl. 37., st. 1., t. 13.). Novčanom kaznom u iznosu od 2.000,00 do 10.000,00 eura kaznit će se za prekršaj suvlasnici koji bez suglasnosti kvalificirane većine suvlasnika za kratkoročni najam stanova i/ili najam stanova za radnike iznajme stan (čl. 54., st. 4.). Ovakva promišljanja su i u skladu sa socijalnom funkcijom prava vlasništva, jer nisu samo uputa za konkretno postupanje vlasnika, već su u prvom redu smjernica zakonodavcu da prilikom uređenja sadržaja vlasništva poštuje zahtjeve javnog interesa. Ovo je i u skladu s općim stajalištem ECHR-a koje polazi od teze kako su nacionalne vlasti načelno u boljem položaju od ECHR-a da ocijene šta je „u javnom interesu“, zbog svog neposrednog poznavanja datog društva i njegovih potreba. Ovdje, kao i u drugim područjima na koje se primjenjuju zaštitni mehanizmi predviđeni Konvencijom, nacionalne vlasti uživaju određeno polje slobodne procjene. Zakon bi stupio na snagu 1. siječnja 2025. (čl. 64.). Iako slučajevi nisu usporedivi, za ovu situaciju vrijede i načelna pravna stajališta izražena u rješenju broj: U-I-5612/11 i dr. od 23. siječnja 2013.,²² u kojem se USUD također bavio prijelaznim zakonodavnim režimom nakon intervencije zakonodavca u prethodno priznato pravo. USUD je u tom rješenju naglasio svoj neutralni odnos prema bilo kojem zakonodavnom modelu koji odabere zakonodavac sve dok je taj model prihvatljiv s aspekta Ustava. U njemu je istaknuo da diskrecijske ovlasti države »ne smiju za sobom povlačiti posljedice koje se ne slažu s temeljnim ustavnim vrednotama na kojima se gradi ustavni poredak Republike Hrvatske«. Zahtjevi vladavine prava nalažu da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, sistemske zakonodavne promjene budu provedene u skladu s načelom pravedne ravnoteže, sa što manje posljedica za one koje će te promjene pogoditi. U tom smislu postoji zakonodavčeva obveza da uspostavi ravnotežu između općih ili javnih interesa zajednice (zbog kojih se uvodi novi zakonodavni model) i zaštite prava koja su prethodno priznata dotadašnjim nositeljima. Drugim riječima, postoji zakonodavčeva obveza da, ovisno o okolnostima i predmetu uređenja, u prijelaznim zakonskim odredbama ponudi prikladna rješenja za situaciju koja će pogoditi dotadašnje nositelje prava i obveza, osobito onda kad tu situaciju uzrokuje sam zakonodavac svojom intervencijom.

2. Umjesto zaključka

Pod pravnim uređenjem vlasništva Ustavni sud razumijeva donošenje zakona kojima se na generalan i apstraktan način određuju prava i obveze u pogledu pravnih dobara koja se u smislu Ustava smatraju predmetom vlasništva. Ono je usmjereno na donošenje objektivnih pravnih normi zakonske snage koje u pravilu pro futuro, od stupanja na snagu zakona, određuju sadržaj vlasničkih prava i njegove granice.

Ipak, predmetne odredba otvaraju mnogo pravnih pitanja.

Jedno od njih je i svakako može li i treba li takva odredba biti i retroaktivna, odnosno što je s apartmanima u stambenim zgradama koji su to pravo stekli do 1. siječnja 2025. Prema ustaljenim stajalištima Ustavnog suda Republike Hrvatske (dalje: USUD), u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti potencijalne odredbe s Ustavom i čl. 90. st. 4. i 5., a u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama „završeni“ pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) „beziznimno zabranjena“, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu „završeni“, potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Dakle, iako Ustav RH zabranjuje retroaktivno djelovanje zakona i drugih propisa, propisuje i iznimku od zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa navodeći da samo iz posebno opravdanih razloga pojedine odredbe zakona i propisa mogu imati retroaktivni učinak. Vidimo kako se radi o složenom političko-pravnom konceptu, koji predstavlja skup normativnih zahtjeva koji izražavaju ideju ustavne vladavine, kako smo je ranije opisali, odnosno iz kojih se ustavno izvode sustavi institucija nužnih za održavanje demokratskog političkog poretka i njegov razvitak.

Mišljenja smo kako ne bi trebalo ići u smjeru retroaktivnosti već bi trebalo dati dodatni rok postojećim apartmanima u stambenim zgradama, a koji su i prema sadašnjim propisima nezakoniti, da ishode potrebnu suglasnost za obavljanje predmetne gospodarske djelatnosti. Na taj bi se način ostvarila razumna razmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastojao postići te adresati takve mjere ne bi snosili prekomjeran teret.

Nadalje, postavlja se pitanje što je s drugim gospodarskim djelatnostima odnosno predstavlja li ograničivanje jedne gospodarske djelatnosti, djelatnosti obavljanja apartmana, nesrazmjer u odnosu na obavljanje drugih gospodarskih djelatnosti, primjerice, stomatoloških ordinacija koje egzistiraju u stambenim zgradama. Ustavni sud izrazio je u rješenju br.: U-I-4248/2015 od 18. lipnja 2019. načelno stajalište da propisivanjem neke obveze pojedinim gospodarskim subjektima ne dolazi per se do ograničavanja poduzetničke (i tržišne) slobode… U suprotnom, gotovo svaki pokušaj zakonodavca u ispunjavanju ustavnih ovlasti pri uređivanju gospodarskih odnosa i međusobnih odnosa subjekata na tržištu (čl. 2. st. 4. alineja 1. Ustava) automatski bi predstavljao ograničenje poduzetničke slobode. Isto se odnosi i na čl. 49. st. 4. Ustava jer bi, u suprotnom, svaka prethodno navedena aktivnost zakonodavca umanjivala prava stečena ulaganjem kapitala. ²³

U konačnici, zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati (stajalište prvi put formulirano u predmetu Europskog suda za ljudska prava u predmetu Sunday Times (br. 1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 6538/74, § 49., presuda od 26. travnja 1979.), što je novim rješenjem i napravljeno. Ipak reformska rješenja, kao analizirana, nemaju dugu tradiciju te ih je teško uvesti i ustaliti u pravnom poretku. Stoga će na institucionalnoj razini konflikt morati rješavati bilo redovni sudovi, bilo ustavni sudovi povodom ustavnih tužbi (u vezi s pojedinačnim aktima) ili pak povodom zahtjeva za ocjenom ustavnosti i zakonitosti (u vezi s općim propisima).

izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul

doc. dr. sc. Jakob Nakić