Autor u članku donosi pregled dva novija predmeta iz područja energetskog prava u kojima je odlučivao Sud Europske unije, a koji se tiču problematike povrede dominantnog položaja na energetskom tržištu te problematike dopuštenih državnih potpora na energetskom tržištu.
U prvom analiziranom predmetu, BEH protiv Komisije, znakovito je za ustvrditi kako Sud EU-a zauzima u bitnome drugačije poimanje povrede dominantnog položaja u odnosu na Europsku komisiju. Za razliku od Komisije koja promatra svrhovitost postupanja prilikom ocjene povrede dominantnog položaja, Sud EU-a uvodi novu praksu utvrđivanja povrede dominantnog položaja temeljenu na dokazivanju kauzaliteta. U drugom predmetu koji se vodi u vezi ocjene dopuštenosti državnih potpora u sektoru obnovljivih izvora energije, Sud EU-a je, za razliku od dosadašnje prakse, utvrdio kako su ciljevi javnih politika odlučujući kriterij prilikom ocjene dopuštenosti državnih mjera i potpora, pod uvjetom da postojeće tržište nije samo po sebi dostatno ostvariti ciljeve javnih politika, odnosno, nije sposobno samostalno ostvariti ciljeve javnih politika. Obje odluke znakovite su jer donose sasvim novu praksu Suda EU-a koja će potencijalno temeljito izmijeniti pristup europske sudske prakse problematici dominantnog položaja i dopuštenih državnih mjera i potpora.
Oba predmeta temeljito su analizirana na Pravnom praktikumu iz Energetskog prava: aktualne teme i pregled novije sudske i zakonodavne prakse koji je u organizaciji Lexpere održan u travnju 2024. godine, i kojeg je vodio autor ovoga teksta.
Problematika dominantnog položaja u energetskom sektoru
Ključne riječi: Sud EU-a, T-136/19, pitanje dominantnog položaja, energetska plinska infrastruktura, tržište opskrbe plinom, Bronner test, doktrina State Action Defence, energetska sigurnost
U predmetu T-136/19 (BEH protiv Komisije) preispitivao se postupak utvrđivanja povrede tržišnog natjecanja (pitanje dominantnog položaja) sukladno čl. 102. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Sud Europske unije (Sud EU-a) utvrdio je kako Europska komisija (Komisija) nije dokazala zloupotrebu dominantnog položaja ili nedopušteno odbijanje pružanja usluge opskrbe.
UFEU u čl. 102. predviđa kako je svaka zlouporaba vladajućeg položaja od strane jednog poduzetnika ili više njih na unutarnjem tržištu ili u njegovu znatnom dijelu zabranjena obzirom da je nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj bi mogla utjecati na trgovinu među državama članicama. Takva se zlouporaba može osobito sastojati od: (a) neposrednog ili posrednog nametanja nepravednih kupovnih ili prodajnih cijena ili drugih nepravednih trgovinskih uvjeta; (b) ograničivanja proizvodnje, tržišta ili tehničkog razvoja na štetu potrošača; (c) primjene nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s ostalim trgovinskim partnerima, čime ih se stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na konkurenciju; te (d) uvjetovanja sklapanja ugovora preuzimanjem dodatnih obveza od strane drugih stranaka koje, po svojoj naravi ili prema trgovačkoj praksi, nisu ni u kakvoj vezi s predmetom tih ugovora. U predmetnom postupku osobito se razmatrala problematika ograničavanja proizvodnje odnosno ograničavanja tržišta (ili tehničkog razvoja) na štetu potrošača. Također se posebno preispitivalo stavljanje u nepovoljan položaj određenih osoba u odnosu na konkurenciju na koju se primjenjuju nejednaki (povoljniji) uvjeti za istovrsne trgovinske poslove.
Komisija je 2018. godine utvrdila povredu dominantnog položaja na strani BEH grupe (Bulgarian Energy Holding, bugarski energetski holding u državnom vlasništvu) te njezinih podružnica Bulgartransgaz (operator transportnog sustava i skladišta plina) i Bulgargaz (opskrbljivač u obvezi javne usluge). Ukupno je izrečena kazna u iznosu od 77€ milijuna. Komisija je pojasnila kako je razlog izricanja kazne nedopušteno ponašanje BEH grupe, odnosno prepoznata praksa za koju se utvrdilo kako priječi potencijalni pristup trećim stranama energetskoj infrastrukturi te, posljedično time, tržištu opskrbe plinom. Ponašanje o kojem je riječ očituje se kroz omogućavanje isključivog korištenja punog kapaciteta jedinog uvoznog pravca nabavke plina samo jednoj pravnoj osobi. Komisija je utvrdila kako je riječ o jedinstvenoj i kontinuiranoj povredi u trajanju od 4,5 godine (od sredine 2010. do polovice 2015. godine).
Konkretnije, riječ je o pristupu energetskoj infrastrukturi Rumunjskog tranzitnog plinovoda 1. Navedeni plinovod predstavlja jedini uvozni smjer plina u Bugarsku (spojnica Rumunjska-Bugarska) i izravno se nastavlja na bugarski transportni sustav plina. Kao što je prethodno već naznačeno, BEH grupa kontrolira kako sam bugarski transportni sustav, tako i jedino bugarsko postrojenje za skladištenje plina. Rumunjski operator transportnog sustava Transgaz i Bulgargaz (kao što je prethodno naznačeno, dio BEH grupe) dogovorili su pravo isključivog korištenja transportnog sustava (uvoz plina iz Rumunjske u Bugarsku) od 2005. do 2016. godine. Privatna bugarska kompanija za opskrbu plinom Overgas 2010. godine pokrenula je postupak pred Komisijom uz obrazloženje kako navedeni dogovor prijeći pristup trećih strana transportnom sustavu, čime je započet postupak procjene eventualne zlouporabe dominantnog položaja na tržištu opskrbe plinom.
Za procjenu zloupotrebe dominantnog položaja, odnosno utvrđivanje povrede dominantnog položaja sukladno čl. 102. UFEU-a, relevantni su kriteriji uspostavljeni u predmetu Bronner (C-7/97, tzv. Bronner test). Bronner test podrazumijeva zadovoljavanje nekoliko kriterija radi utvrđivanja povrede dominantnog položaja na tržištu. Moguće je utvrditi povredu dominantnog položaja ako se može dokazati da odbijanje pružanja usluge vjerojatno dovodi do eliminacije tržišnog natjecanja. U predmetnom postupku preispitivalo se dovodi li dogovor Transgaza i Bulgarzaza do eliminacije tržišne konkurencije (kao što je primjer sa kompanijom Overgas koja potencijalno gubi mogućnost poslovanja na bugarskom tržištu). Nadalje, povredu dominantnog položaja sukladno Bronner kriterijima moguće je utvrditi u situaciji kada se može dokazati da je tražena usluga nužna za poslovanje obzirom kako ne postoji alternativa. U konkretnom predmetu pristup transportnom sustavu plina i mogućnost njegova korištenja za uvoz plina nužna je za participaciju na tržištu plina s obzirom na to kako nabavni pravac iz Rumunjske predstavlja jedini pravac nabavke plina jer ne postoji alternativa. Konačno, Bonner kriteriji predviđaju mogućnost utvrđivanja povrede dominantnog položaja u slučaju kada se može dokazati kako ne postoji objektivno opravdanje odbijanja pružanja usluge. U predmetnom slučaju bilo je potrebno detaljno preispitati komunikaciju između Overgas kompanije, BEH Grupe, i rumunjskog Transgaza.
Sukladno Bronner testu, Sud EU-a je utvrdio kako je Rumunjski plinovod 1 prepoznat kao kritična energetska infrastruktura od značaja za Bugarsku energetsku sigurnosti s obzirom na to kako je riječ o jedinom uvoznom pravcu nabavke plina u Bugarsku. BEH grupa ustala je s prigovorom kako ona nije vlasnik energetske infrastrukture, kako ju tek koristi radi pružanja usluga (uz određene obveze održavanja), no kako bilo kakav postupak u vezi same infrastrukture treba pokrenuti protiv države. Sud EU-a odbio je takav prigovor uz vrlo izričito obrazloženje kako je za poimanje odgovornosti i tržišnog postupanja ključno pitanje operativne kontrole nad radom infrastrukture, a koja u konačnici može dovesti i do odluka odnosno postupanja koja predstavljaju povredu dominantnog položaja na tržištu. Sud EU-a potvrdio je dominantan položaj BEH grupe u vezi bugarskog transportnog plinovoda i skladišta plina, jer podružnice BEH grupe upravljaju i kontroliraju relevantnu infrastrukturu, odnosno pružaju relevantne usluge opskrbe plinom.
Potrebno je svakako naglasiti kako sama deklaracija dominantnog položaja ne predstavlja istodobno utvrđivanje povrede dominantnog položaja. Sasvim suprotno, određene okolnosti koje opravdavaju potrebu poduzimanja određenih radnji na tržištu koje same po sebi nisu usklađene sa uobičajenim pravilima o tržišnom natjecanju, idu u prilog argumentaciji koja se protivi nominaciji povrede tržišnoga natjecanja. Tako je Sud EU-a uzeo u obzir činjenicu kako je BEH grupa jedini opskrbljivač u obvezi javne usluge (Bulgargaz) u Bugarskoj, a što podrazumijeva poduzimanje potrebnih radnji kako bi se osigurao minimalni kapacitet plina (doktrina State Action Defence). U konačnici, osiguranje minimalnog kapaciteta potrebnih zaliha odnosno protoka plina može zahtijevati i zakup punog kapaciteta transportnog sustava. Takvo postupanje ne predstavlja svjesne radnje usmjerene prema eliminaciji konkurencije, već set mjera koje je potrebno i nužno poduzeti kako bi se osigurali svi zadani ciljevi iz strategije energetske sigurnosti nacije (osiguravanje adekvatnih zaliha plina, problematika koje je dodatno naglašena u proteklom razdoblju). Naravno, potrebno je jasno razlučiti je li zakup cijelog kapaciteta transportnog sustava bio jedini način osiguranja nacionalnih ciljeva te kako u tom kontekstu nije riječ o prekomjernim i nepotrebnim radnjama koje sa sobom nose određene štetne posljedice, dio čega se očituje i kroz negativne učinke na tržišnu konkurenciju.
U tom smislu, a sukladno kriterijima iz Bronner testa, Sud EU-a je prije svega utvrdio kako dominantan položaj i/ili isključivo pravo na korištenje punog kapaciteta plinovoda ne podrazumijeva povredu tržišnog natjecanja samo po sebi. Stoga je potrebno dokazati kako osoba koja uživa dominantan položaj isti zloupotrebljuje te time dovodi do povrede dominantnog položaja odnosno povrede tržišnog natjecanja. Po tom pitanju Sud EU-a je ustvrdio kako Komisija nije valjano pokazala na koji točno način odbijanje pristupa transportnom sustavu dovodi do konkretnih negativnih efekata na strani treće strane (kompanije Overgas, odnosno bilo koje treće osobe). Sud EU-a je pojasnio kako treća strana koja traži pristup usluzi (opskrba plinom) odnosno sustavu mora pokazati kako ima konkretan projekt koji želi realizirati pristupom infrastrukturi. Sam zahtjev za pristupom mora sadržavati dostatne informacije u vezi svrhe i opravdanosti ostvarivanja pristupa (u vezi ostvarivanja konkretnog projekta). U konkretnom slučaju, kompanija Overgas nije demonstrirala posjedovanje konkretnog projekta, već je bilo riječi o informativnom upitu u vezi pristupa infrastrukturi, na koji BEH grupa nije dala konkretne odgovore s obzirom na to da nije zaključila da je riječ o konkretnoj ponudi za ostvarivanje pristupa sustavu. Dodatno, Sud EU-a je u konkretnom slučaju ustvrdio kako sve i da BEH grupa nije postupala na opisani način, treće strane zbog drugih razloga ne bi bile u mogućnosti koristiti infrastrukturu. Konkretno, riječ je o činjenici kako ugovor između rumunjskog Transgaza i Bulgargaza, s obzirom na svoj volumen kroz dogovoreno razdoblje, nije pružao mogućnost dodatnog korištenja transportnog plinovoda.
U konačnici, Sud EU-a je ocijenio kako u promatranom razdoblju nije došlo do povrede dominantnog položaja obzirom kako je razlog zakupa punog kapaciteta transportnog sustava opravdani potrebama zadovoljavanja uvjeta nacionalne energetske sigurnosti. Dodatno, Sud EU-a je također ocijenio kako u promatranom razdoblju nije došlo do povrede dominantnog položaja obzirom kako niti jedna treća osoba (uključujući i samu kompaniju Overgas) nije, u promatranom razdoblju, iskazala jasan, nedvosmislen i konkretan projekt koje zahtjeva ostvarivanje pristupa transportnom sustavu.
Navedeni stav Suda EU-a u suprotnosti je sa stavom Komisije, jer ona smatra da postupanje koje dovodi do povrede pravila tržišnog natjecanja ne mora biti uspješno kako bi bilo okarakterizirano kao protupravno. Naime, u svojoj analizi Komisija je ustvrdila kako nezainteresiranost BEH grupe da, barem načelno (načelni odgovor na načelni upit), razmotri mogućnost treće osobe da pristupi transportnom sustavu potvrđuje njezinu nespremnost da omogući takav pristup, a što po svojoj svrsi odgovara ponašanju (nedostatak adekvatnog postupanja) koje se može izjednačiti sa povredom dominantnog položaja. Činjenica kako u konkretnom slučaju, sve i da je BEH grupa bila spremna omogućiti pristup, kompanija Overgas u tom trenutku nije bila tehnički niti financijski pripravna ostvariti pristup odnosno njime se okoristiti s obzirom na nedostatak konkretnog projekta, za Komisiju nije bilo od značaja prilikom razmatranja načelne povrede dominantnog položaja.
Sud EU-a ovom presudom uspostavlja novu praksu utemeljenu na kauzalitetu (koncepti Causality i Attributability) te zahtijeva dokazivanje konkretnih štetnih posljedica koje proizlaze iz postupanja ili nedostatka postupanja koje se može okarakterizirati kao povreda dominantnog položaja. Teorija kauzaliteta na koju se pritom upućuje usporediva je sa but for testom tipičnim za common law sustave (prvenstveno američki pristup; britanski sudovi u posljednje vrijeme preferiraju proximate cause pristup kod kompleksnijih predmeta), pri čemu je potrebno zapitati se bi li šteta nastupila da nije bilo konkretnog postupanja ili nedostatka postupanja. Ako je odgovor potvrdan, konkretno postupanje ili nedostatak postupanja nije izravno i isključivo dovelo do nastupa štetnih posljedica. Ako u protivnom šteta ne bi nastupila, postaje jasno da je konkretno postupanje ili nedostatak postupanja izravno dovelo do nastupa štetnih posljedica.
Problematika državnih potpora
Ključne riječi: Sud EU-a, C-558/22, nedopuštene državne potpore, tržište električne energije, obnovljivi izvori energije, obveza kupovine zelenih certifikata, nedostatno tržište u kontekstu javnih politika, ciljevi javnih politika kao kriterij dopuštenosti
U predmetu C-558/22 pred Sud EU-a postavljeno je preliminarno pitanje u vezi procjene je li određena nacionalna mjera nedopuštena državna potpora. U konkretnom predmetu okvirno je bilo riječi o mjerama promicanja korištenja energije iz obnovljivih izvora. Konkretnije, riječ je obvezi kupovine zelenih certifikata za proizvođače i uvoznike električne energije iz klasičnih izvora energije (neobnovljivi izvori energije). Za razliku od domaćih proizvođača tzv. zelene struje (tzv. obnovljivci) koji su besplatno dobivali certifikate u mjeri u kojoj su proizvodili električnu energiju, domaći proizvođači električne energije odnosno domaći uvoznici električne energije koja se proizvodila iz klasičnih izvora morali su te certifikate kupovati. Potrebno je također naglasiti i kako su proizvođači zelene električne energije besplatno zaprimljene certifikate kasnije prodavali drugoj skupini (klasičnim proizvođačima električne energije). Postavilo se pitanje stavlja li se drugu skupinu (klasične proizvođače električne energije) u nepovoljan gospodarski položaj, odnosno predstavlja li besplatna podjela zelenih certifikata obnovljivcima nedopuštenu državnu potporu.
Sud EU-a ponudio je sasvim originalno tumačenje dopuštenih državnih poticaja. Sud EU-a je ocijenio kako bez adekvatnog sustava državnih potpora ponuda zelene električne energije ne može zaživjeti odnosno opstati na talijanskom tržištu električne energije. Samim time, sukladno stajalištu Suda EU-a, moguće je naći opravdanje postojanja bitnih razlika između proizvođača zelene električne energije s jedne te proizvođača i uvoznika električne energije iz neobnovljivih izvora energije s druge strane. Prema tumačenju Suda EU-a, priroda i struktura općeg sustava kojim se uređuje proizvodnja, prodaja i potrošnja električne energije na nacionalnom tržištu može zahtijevati uspostavu prikladnog funkcioniranja konkurentnog slučaja. Konkretno, država može, vodeći se okolišnim ciljevima, uspostaviti konkurentno tržište odnosno ponudu zelene električne energije na kojem će se proizvođače tretirati drugačije (bolje) nego ostale proizvođače na klasičnom tržištu električne energije iz neobnovljivih izvora energije (zahtjev općeg sustava usmjeren prema ostvarivanju ciljeva javnih politika, odnosno tzv. Reference Framework).
Bolji tretman „obnovljivaca“ opravdava se karakterizacijom tržišta električne energije iz obnovljivih izvora kao otegotnog obzirom kako proizvodnja zelene električne energije podrazumijeva viši trošak proizvodnje u usporedbi sa proizvodnjom električne energije iz neobnovljivih izvora energije. Viši trošak proizvodnje zelene električne energije izravno onemogućava konkurentnost zelenog tržišta električne energije u odnosu na klasično, a što se, sukladno tumačenju Suda EU-a, karakterizira kao nedostatak na tržištu. Stoga se, kako Sud EU-a, pojašnjava, dopuštaju sve državne mjere i poticaji koji su isključivo usmjereni na uklanjanje tako shvaćenog nedostatka tržišta (nužni zahvati u tržišno natjecanje radi ispravljanja nedostataka, tzv. Selectivity kriterij), pod uvjetom da je to jedini način ostvarivanja ciljeva javnih politika.
Dosadašnja praksa Suda EU-a ne dopušta državne potpore temeljem opravdanosti potreba javnih politika. Nova praksa koju Sud EU-a u ovom predmetu uspostavlja očituje se kroz dva temeljna postulata. Prvo, ako tržište nije dostatno da se ostvare određeni ciljevi javnih politika, državne potpore su dopuštene. I drugo, ako tržište nije sposobno samostalno ostvariti ciljeve javnih politika, državne potpore su opravdane. Sud EU-a time otvara mogućnost da državne članice usvajanjem javnih politika i donošenjem odluka o provedbi mjera i poticaja usmjerenih na ostvarivanje takvih javnih politika u određenoj mjeri stavljaju izvan snage dio pravila o tržišnom natjecanju. S obzirom na znakovite izmjene europskog energetskog zakonodavstva u tzv. Zimskom paketu (4. zakonodavni energetski paket) po pitanju preferiranog statusa obnovljivih izvora energije (bitno sužavanje), pomalo iznenađuje činjenica kako Sud EU-a naglasak postavlja na javne politike kao mjerodavne kriterije osiguranja određenih širih ciljeva. Sud EU-a tako postupa neovisno o činjenici kako je sam europski zakonodavac de facto ocijenio da su mjere donesene u 3. zakonodavnom energetskom paketu postale previše tegobne za normalno funkcioniranje tržišta, poglavito kada je riječ o preferiranom statusu obnovljivih izvora energije.
