Je li retroaktivnost u Zakonu o upravljanju pokretnom i nepokretnom državnom imovinom opravdana?

1. Crtice glede judikature o (ne)opravdanosti retroaktivnosti propisa

Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: USUD) analizirajući standard retroaktivnosti, govori o pravoj i prividnoj (odnosno kvazi retroaktivnosti). Za razliku od prave retroaktivnosti, koja zadire u konzumirane ugovore, i koja je beziznimno zabranjena, prividna retroaktivnost koja se odnosi na zatečene pravne odnose bit će opravdana ako se cilj mjere – zbog čije realizacije je »novo« pravilo i doneseno – ne bi mogao postići na drugi način. U tom kontekstu USUD je svojim Rješenjem br.: U-I-4455/15 od 4.04.2017. odbio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom odredbi Zakona o potrošačkom kreditiranju (koje se primjenjuju samo na potrošačke ugovore koji se, između ostalih uvjeta, odnose na kredite do milijun EUR). U svojoj ocjeni je utvrdio da su te odredbe retroaktivne, ali da je riječ o “nepravoj ili kvaziretroaktivnosti” kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose nastale pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije.

USUD je u predmetu pod posl. br. U-I/897/14 iznio stav da zakonodavne promjene moraju biti provedene na način da se uvažavaju postojeći ugovorni odnosi i to sa što manje štetnih posljedica za one koje će te promjene pogoditi, te u tom smislu zadiranje zakonodavca u postojeće ugovorne odnose mora imati snažan legitiman cilj, dok iz obrazloženja zakonodavne promjene mora biti jasna i nedvojbena nužnost za stupanjem te izmjene na snagu, a što je u konkretnom slučaju u cijelosti izostalo.

U predmetu USUD-a br.: U-I-3024/22 i dr. od 20.12.2022., NN, br. 4/23. od 11.1.2023., objašnjavajući pravni standard retroaktivnosti te razmatrajući prijelazni pravni režim propisan ZIDZ o Cestama/21, USUD nije našao da bi iz sadržaja osporenih odredbi čl. 49. odnosno čl. 50. tog zakona na bilo koji način proizlazilo da su stupanjem tog zakona na snagu sama predmetna prava (služnosti, građenja i puta) njihovim nositeljima oduzeta ili ograničena. To ne tvrde ni predlagatelji, već navode da uvođenje obveze plaćanja naknade „bitno utječe“ na izvršavanje tih prava – što USUD smatra neospornim i samorazumljivim, ali što istodobno nije relevantan argument za tvrdnju o nedopuštenim retroaktivnim učincima osporenog pravnog uređenja.

Dakle, vidimo kako se radi o složenom pravnom konceptu, koji predstavlja skup normativnih zahtjeva koji izražavaju ideju ustavne vladavine, odnosno iz kojih se ustavno izvode sustavi institucija nužnih za održavanje demokratskog političkog poretka i njegov razvitak.

2. Potencijalno sporna norma Zakona

Iako je pravio da se postupci koji do dana stupanja na snagu propisa nisu pravomoćno okončani završe po odredbama propisa koji je bio na snazi u vrijeme donošenja, Zakon o upravljanju nekretninama i pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske (NN, br. 155/23., dalje: Zakon) propisuje se da će se postupci, uz određene iznimke, započeti po odredbama prijašnjih zakona dovršiti po odredbama ovoga Zakona, ako su povoljniji za stranku (čl. 59.).

3. Postavljanje teze

Prema ustaljenim stajalištima USUD-a, u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti odredbi čl. 59. Zakona s Ustavom i čl. 90. st. 4. i 5., a u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama „završeni“ pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) „beziznimno zabranjena“, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu „završeni“, potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.

3.1. Završeni ili nezavršeni pravni odnosi

Stajalište USUD-a o retroaktivnosti, pravoj i prividnoj (odnosno kvaziretroaktivnosti) izraženo je, primjerice, u rješenju br.: U-I-4455/2015 od 4.04.2017. Naime, za razliku od prave retroaktivnosti, koja zadire u konzumirane pravne odnose, i koja je beziznimno zabranjena, prividna retroaktivnost koja se odnosi na zatečene pravne odnose bit će opravdana ako se cilj mjere – zbog čije realizacije je „novo“ pravilo i doneseno – ne bi mogao postići na drugi način. U predmetnom slučaju polazimo od stajališta da se radi o nezavršenim pravnim odnosima odnosno postupcima budući da postupci nisu pravomoćno okončani. Pravomoćnost, prema Zakonu o općem upravnom postupku ¹ u osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku pravomoćno odlučeno (ne bis in idem) te kojim se u prvom redu od izmjena zaštićuju stranke koje su upravnim aktima stekle određena prava. U Republici Hrvatskoj pravomoćno je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Pravomoćnost, prema tomu „konzumira“ i žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu (čl. 13. ZUP-a). Tako se zakonski pravomoćnost promatra u sklopu načela zaštite stečenih prava stranaka – načela koje u praksi Suda Europske unije ulazi u sadržaj načela pravne sigurnosti kao općeg načela prava kojemu Sud pruža zaštitu. Stečeno pravo, dakako, proizlazi samo iz pravne situacije koja je okončana (dovršena) i zahtjev je načela pravne sigurnosti, pravičnosti i zakonitosti da se takvo (stečeno) pravo ne smije ukinuti, ograničiti ili ostaviti bez pravne zaštite. Nadalje, ZUP načelo zaštite stečenih prava stranaka upotpunjuje i primjenom načela zaštite legitimnih očekivanja stranke u pojedinim institutima upravnog postupka. Primjenjujući ovo na nezavršene postupke, ako je povoljnije za stranku (čl. 59.), ostvareno je razumno opravdano povjerenje u Zakon koje je temelj izgradnje povjerenja u pravni sustav odnosno zahtjev pravnog načela legitimnog očekivanja da pravni subjekt mora imati mogućnost osloniti se na dosljednost pravnog poretka te se pouzdati u njegov kontinuitet i predvidivost, odnosno imati mogućnost (legitimno) očekivati da će kontinuirano koristiti stečeno pravo neovisno o promjenama u pravnom poretku, odnosno da će i ubuduće koristiti pravo koje je stekao u pravnom poretku koji je izmijenjen novim pravnim poretkom, a prema kojemu on to pravo ne bi stekao.

3.2. Cilj Zakona

Cilj je postići optimizaciju upravljanja i ubrzanje aktivacije neiskorištenih nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske, ustrojiti praćenje rezultata i učinaka od upravljanja nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske, kao i postići smanjenje portfelja nekretnina u vlasništvu Republike Hrvatske. Optimizacija upravljanja nekretninama u državnom vlasništvu planira se postići kroz decentralizaciju upravljanja nekretninama čime će se omogućit brže i učinkovitije rješavanje imovinskopravnih odnosa na državnim nekretninama u svrhu realizacije infrastrukturnih i razvojnih projekata na području cijele Republike Hrvatske, a sve u cilju povećanja investicijskog potencijala Republike Hrvatske i realizacije investicijskih projekata. ²

Konkretno, Zakonom se u ime Republike Hrvatske Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine (dalje: Ministarstvo) na upravljanje povjeravaju nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske, osim ako upravljanje tim nekretninama nije povjereno drugom tijelu u skladu s posebnim zakonom. Također se propisuje da se raspolaganje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske vrši uz naknadu, a iznimno i bez nakade u slučajevima propisanim Zakonom. Također, nekretninama se može raspolagati javnim natječajem ili neposrednom pogodbom u slučajevima koji su taksativno navedeni u ovom zakonu. Također, iznimno se propisuje da Vlada Republike Hrvatske može darovati nekretnine u vlasništvu Republike Hrvatske, i to neizgrađeno građevinsko zemljište, građevine sa zemljištem za redovnu uporabu te građevine, stan i poslovni prostor, u korist organizacije civilnog društva koja ispunjava propisane uvjete, kada je to u interesu Republike Hrvatske, a radi ostvarenja projekata od općeg, kulturnog, znanstvenog, sportskog, javnog ili socijalnog interesa kojima se ispunjavaju ciljevi i prioriteti definirani strateškim i planskim dokumentima, posebnim propisima ili operativnim programima Vlade Republike Hrvatske za nacionalne manjine. Zakonom se uređuje i upravljanje pokretninama u vlasništvu Republike Hrvatske te privremeno oduzetom imovinom, a kojima upravlja Ministarstvo. Također, Ministarstvo će uspostaviti i održavati interoperabilni informacijski sustav za upravljanje i raspolaganje nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske (Interni registar nekretnina - IRN).

3.2.1. Je li cilj legitiman?

USUD navodi da kad zakonodavac ograničava ili ukida prethodno priznata prava, za to mora imati legitimni cilj u javnom interesu kojim je kadar opravdati takvu mjeru, a mora poštovati i druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti koji se nisu postavljali kad je ta prava priznavao. ³ U konkretnom slučaju, vodeći se raspoloživim činjenicama, dostupnom dokumentacijom i mjerodavnim aktima, ⁴ sagledavajući mjeru u svjetlu životnih okolnosti, unutar realnog konteksta, uvijek se vodeći temeljnim načelima ustavnog poretka i argumentima zdravog razuma, mišljenja smo kako predmetna zakonska mjera predstavlja legitimni cilj. On se ogleda u povećanju produktivnosti i konkurentnosti, uz zadržavanje javnog karaktera imovine te strategije prijelaza sa sadašnjih oblika vlasništva i upravljanja na učinkovitije oblike upravljanja imovinom kroz decentralizaciju radiostvarivanju tržišnih prinosa te punog korištenja (aktivacije) državne imovine. Štoviše, u relevantnoj literaturi prednosti poboljšanog upravljanja imovinom na lokalnoj razini su višestruke. One uključuju povećanje prihoda, poboljšani kreditni rejting, privlačenje domaćih i stranih investitora, bolje razumijevanje opcija i troškova razina usluga, informirano donošenje odluka na osnovu koristi i analize troškova, poboljšanu sposobnost komuniciranja i obrazlaganja odluka u vezi s imovinom zainteresiranih strana, efekte na okoliš, te poboljšanu kvalitetu života građana. ⁵

3.3. Opravdani javni interes (naspram pravne sigurnosti na koju su subjekti računali)

Zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna je s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Kao i svaki pravni standard, „javni interes“ izmiče jednoobraznom definiranju te pred primjenjivače pravnih normi postavlja zahtjev utvrđivanja njegova sadržaja u svakome konkretnom slučaju. Kako Zakon propisuje da će se postupci, uz određene iznimke, započeti po odredbama prijašnjih zakona dovršiti po odredbama ovoga Zakona, ako su povoljniji za stranku, strankama se ne nameće ustavnopravno nedopustiv prekomjeran teret već upravo suprotno. Naime, mišljenja smo kako postoji razumna razmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastojao postići te adresati takve mjere ne snose prekomjeran teret.

4. Zaključak

Polazeći od čl. 2. st. 4. Ustava, prema kojem Hrvatski sabor ima slobodu odlučivanja o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa, zakonodavac je prava i obveze građana, u što spada i propisivanje da će se postupci, uz određene iznimke, započeti po odredbama prijašnjih zakona dovršiti po odredbama ovoga/drugoga Zakona, ako su povoljniji za stranku, ovlašten priznavati, mijenjati, dopunjavati, pa i ukidati, u skladu s gospodarskom i financijskom politikom, a ovisno o različitim okolnostima kao što je, primjerice, javni/opći interes. Ipak USUD je više puta ponovio svoje stajalište da se na prijelazne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava (osobito kad je riječ o propisivanju retroaktivnog djelovanja novog zakonskog režima), pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti jer se preko prijelaznih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka. ⁶

U konkretnom slučaju polazeći od stajališta da je riječ o nezavršenim postupcima, pa iako niti Vlada niti zakonodavac povratno djelovanje nisu opravdali „posebno opravdanim razlozima“ već je opravdanje u Prijedlogu Zakona dosta paušalno, mišljenja smo kako se u konkretnom slučaju radi o nesporno legitimnom cilju koji se želio postići te da on ima veći društveni značaj, pogotovo jer pravna sigurnost na koju su adresati osporene norme opravdano računali nije narušena budući da Zakon propisuje da će se postupci, uz određene iznimke, započeti po odredbama prijašnjih zakona dovršiti po odredbama ovoga Zakona, ako su povoljniji za stranku (čl. 59.). Na taj način zakonodavac je u konkretnom slučaju i uspostavio ravnotežu između javnih interesa i zaštite prava adresata predmetne odredbe.

Izv. prof. dr. sc. Dejan Bodul, Katedra za građansko postupovno pravo, Sveučilište u Rijeci, Pravni fakultet