Sadržaj, status i evidentiranje pomorskog dobra – korak naprijed i dva koraka unazad

Najveća novina toga Zakona u odnosu na dotadašnju legislativu o pomorskom dobru na hrvatskoj obali bila je odredba prema kojoj se koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama (čl. 7. st. 4.). Razlog tome bilo je postupanje hrvatskih upravnih sudova koji nisu priznavali postojanje pomorskog dobra ex lege, već su tražili uknjižbu pomorskog dobra u zemljišne knjige.

Važeći Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, br. 83/23., dalje: ZPDML 2023) ukida obvezu utvrđivanja granica i provedbu u zemljišnim knjigama kao preduvjet  za korištenje pomorskog dobra putem koncesije.  O tome više u nastavku ovog članka.


1. Povijesni izvori o granici pomorskog dobra na kopnu

Model zakon prema kojem je definiran sadržaj pomorskog dobra u ZPDML-u 2023 je Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939. ¹(dalje: Uredba 1939). ²  U paragrafu 1. Uredbe 1939 stoji: “Smatraju se pomorskim javnim dobrom: morska obala, morske uvale, morske luke i pristaništa, lukobrani, nasipi, ušće rijeka koje se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem, kao i svi ostali dijelovi državnog teritorija na moru, koji po svojoj prirodi služe ili mogu služiti ili su namijenjeni pomorskom prometu ili općoj pomorskoj upotrebi, uključujući i morski ribolov. Pod morskom obalom podrazumijeva se onaj pojas državnog teritorija uzduž mora koji je izložen morskim valovima, ili je po svojoj posebnoj prirodi služi ili može služiti za svrhe pomorskog prometa i morskog ribolova i za upotrebljavanje i iskorištavanje u opće državne i narodne svrhe.“  Kako se vidi, Uredba 1939 je odredila sastavnice pomorskog dobra na moru i na kopnu, ali nije odredila granicu na moru i granicu kopnenog dijela pomorskog dobra te obavezan upis pomorskog dobra u katastar i zemljišne knjige. S obzirom na vrijeme i okolnosti u kojima je donesena, Uredba 1939 je prvi pravni akt koji je sustavno odredio tematiku pomorskog dobra na hrvatskoj obali te je ujedno bila jedini pravni akt iz područja pomorskog prava Kraljevine Jugoslavije. ³ Uredba 1939 se u formi pravnih pravila primjenjivala do 24. svibnja 1974. kada je  na snagu  stupio Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima ⁴ (dalje: ZPVDLP), koji, po prvi put u povijesti, morsku obalu određuje kao pojas kopna koji je širok najmanje šest metara  (istaknuo autor) računajući od crte koja je vodoravno udaljena od crte najviše plime. Ovaj Zakon nije imao ni jednu izričitu odredbu o obveznoj z.k. provedbi, ali je propisivao obvezu osnivanja katastra pomorskog dobra kao temeljnu javnu evidenciju. ⁵ Sljedeći važni propis o granicama pomorskog dobra na kopnu svakako je spomenuti ZPDML 2003 koji slijedi odredbu ZPVDLP-a o granici morske obale na kopnu na minimalno šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, dok maksimalna širina granice morske obale na kopnu nije određena. Osim toga, postupak, kriterije za utvrđivanje granica pomorskog dobra i sastav županijskog povjerenstva za granice propisivala je Uredba o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra ⁶, a postupak evidentiranja i obilježavanja pomorskog dobra Pravilnik o evidentiranju i obilježavanju pomorskog dobra. ⁷ 

2. Pomorsko dobro  de lege lata

2.1. Sastavnice pomorskog dobra i granice pomorskog dobra (čl. 6. ZPDML 2023)

Sukladno čl. 6. ZPDML-a 2023, pomorsko dobro čine: – unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje, te – dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje i čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe: morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, otočići koje za vrijeme nevremena prekrivaju najveći valovi, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost ⁸ (st.1.). U odnosu na sadržaj pomorskog dobra iz čl. 3. ZPDML-a 2003, u sastavnice kopnenog dijela pomorskog dobra od sada čine rtovi, otočići koje za vrijeme nevremena pokrivaju najveći valovi, žalo, lukobrani, rive, molove, valobrani, privezišta, gatovi i morske solane, a više ne čine u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva. Morski dio pomorskog dobra dopunjen je za podmorje. Također je novina da se morska obala  (istaknuo autor) proteže od crte srednjih viših visokih voda i obuhvaća pojas kopna koji je ograničen crtom do koje dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena, na čije prirodno obilježje i izgled utječe more, a koji je prema svom položaju i izgledu u izravnom kontaktu s morem (st. 2.). Sukladno tome, morska obala, kao osnovna sastavnica kopnenog dijela pomorskog dobra, više nije ograničena na širinu najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda. Istovremeno je određeno da je kopneni dio pomorskog dobra (istaknuo autor) pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno (st. 3.). Kopneni dio pomorskog dobra je zapravo granica pomorskog dobra s kopnene strane, a sastoji se od dijela koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno. Dakle, ZPDML 2023, kao i ZPDML 2003 te svi drugi propisi koji su u prošlosti važili  na hrvatskoj obali ne određuju najveću širinu pomorskog dobra s kopnene strane, pa se ona određuje temeljem funkcionalnog kriterija.

Sve nekretnine u obuhvatu lučkog područja su pomorsko dobro (st. 4.), a  granica pomorskog dobra na moru je vanjska granica teritorijalnog mora Republike Hrvatske (st. 5.). Konačno, crtu srednjih viših visokih voda utvrđuje Hrvatski hidrografski institut (st. 6.). Zanimljivo je da ZPDML 2023 više ne regulira da iznimno, na prijedlog župana Ministarstvo može odrediti da se morskom obalom smatra i uži dio kopna ako to zahtjeva postojeće stanje na obali (potporni zidovi, zidovi kulturnih, vjerskih, povijesnih i sličnih građevina) (čl. 4. st. 4. ZPDML-a 2003).

2.2. Određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra (čl. 10. ZPDML-a 2023)

Prema čl. 10. ZPDML -a 2023, nekretnina ima status pomorskog dobra ako po svom položaju, izgledu, namjeni, prirodnim obilježjima i uobičajenom načinu upotrebe odgovara definiciji pomorskog dobra iz čl. 6. ovoga Zakona (st. 1.), pa odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratorni učinak (st. 2.). Upis statusa pomorskog dobra provodi se u zemljišnoj knjizi i katastru (st. 3.), a evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi preduvjet je za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj namjeni osim namjene iz čl. 45. st. 1. ovog Zakona (st. 5.). Međutim, upis statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi nije preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenja odluke o posebnoj upotrebi ako je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra iz čl. 6. ovog Zakona (st. 7.), a koncesija na pomorskom dobru, kao i druga prava mogu se dati iako nekretnina nije u zemljišnim knjigama evidentirana kao pomorsko dobro, ako nema dvojbe da se radi o pomorskom dobru po samom Zakonu (st. 8.), osobito ako se to odnosi na postojeće luke, kao i na plaže, lukobrane, gatove, molove i druge dijelove morske obale čija oznaka kulture odnosno namjene upućuje na to da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu i koje je u općoj upotrebi, neovisno o upisu u zemljišne knjige (st. 9.). Posebno su nejasne odredbe st. 10. prema kojima će u postupku dodjele koncesija ili drugog prava, kao i u postupku inspekcijskog nadzora nadležno tijelo, po potrebi, kao prethodno pitanje, samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro s tim da u postupku sudjeluju kao stranke sve osobe upisane u zemljišnoj knjizi? Pravo na naknadu po propisima o izvlaštenju ima:  - vlasnik nekretnine na koju se proširuje prostor pomorskog dobra u dubinu kopna radi izgradnje ili proširenja neke građevine (primjerice radi izgradnje ili proširenja luke ili šetnice u svrhu provedbe dokumenata prostornog uređenja i sl.), a koja izvorno nije bila pomorsko dobro (st.11.), - vlasnik nekretnine ako je nekretnina ili dio nekretnine, zbog proširenja pomorskog dobra, u naravi već postala pomorsko dobro (primjerice jer je u naravi obuhvaćena u lučko područje ili je preko nje izgrađena šetnica i sl.) (st. 12.), - vlasnik nekretnine koja izvorno nije bila pomorsko dobro, ali je zbog prirodnih pojava ili ljudske radnje to postala naknadno (otklizavanje prema moru zbog erozije, prodor morske vode zbog rudarskih radova, otkopavanja kopna i sl.) (st. 13.). Napokon, nitko ne može dokazati valjani pravni temelj stjecanja prava vlasništva niti drugih stvarnih prava na nasipu (st. 4.). Nakon isteka koncesije za pokretanje novog postupka davanja koncesije nije potrebno ponovno određivati granicu pomorskog dobra ako nije došlo do promjene dokumenata prostornog uređenja (st. 6.).

3. Zaključak

Nekretnina ima status pomorskog dobra ako po svom položaju, izgledu, prirodnim obilježjima i uobičajenom načinu upotrebe, odgovara definiciji pomorskog dobra iz čl. 6. ovog Zakona (čl. 10. st. 1. ZPDML-a 2023). Ovakva zakonska formulacija unosi dvojbe i nejasnoće pa se postavlja pitanje čemu onda služi nabrajanje svih dvadeset (20) pojavnosti pomorskog dobra na njegovu kopnenom dijelu, počev od morske plaže do građevina koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost?

Čini se da nadležno Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture kao autor Nacrta prijedloga zakona o pomorskom dobru i morskim lukama nije cjelovito sagledalo sve preostale odredbe, a koje je samo  stvaralo  godinama. Na primjer, potpuno nove odredbe o pomorskim redarima koje nadziru pomorsko dobro u jedinicama lokalne samouprave (gradovi/općine) i jasnije određene odredbe o nadležnosti inspektora pomorskog dobra koji su zaduženi za nadzor pomorskog dobra na razini države. Kako će, u funkcionalnom smislu, pomorski redari i inspektori pomorskog dobra nadzirati pomorsko dobro ako nije utvrđena granica pomorskog dobra na kopnu i na moru? Koje je to nadležno tijelo koje će u postupku inspekcijskog nadzora, kao prethodno pitanje ad hoc samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro? Radi li se u tom slučaju o arbitrarnim odlukama kojima se, vrlo ozbiljno dovodi u pitanje ekonomija upravnog postupka te definitivno i poštivanje proceduru kao jamstva pravne sigurnosti?

Mislimo da je utvrđena granica pomorskog dobra i njena provedba u zemljišnim knjigama kao preduvjet za davanje koncesije iz čl. 7. st. 4. ZPDML-a 2003,  dostignuti standard koji  je ozbiljno narušen  vrlo konfuznim odredbama o određivanju statusa i evidentiranju pomorskog dobra u čl. 10.  ZPDML-a 2023. U tom smislu korisno je vrlo duhovito stajalište Vrhovnog suda  Republike Hrvatske prema kojem “(…) sud ne može samostalno odrediti granicu pomorskog dobra na temelju isključivo fotografija i mjerničke slike te se ta granica treba utvrditi u posebnom upravnom postupku” (Rev 1453/2021-2 od 13. prosinca 2022.). U konačnici, je li, u proteklih 20 godine primjene čl. 7. st. 4. ZPDML-a 2003, doista  učinjena toliko značajna gospodarska šteta zbog nemogućnosti  dodjeljivanja koncesije  prije nego što je pomorsko dobro upisano u zemljišne knjige? Odgovor na ovo pitanje je negativan. Zato smatramo da su čl. 6. i čl.10. u ZPDML-u 2023, korak naprijed i dva koraka unazad u odnosu na čl. 3. i čl. 7. st. 4. u ZPDML-u 2003. Korak naprijed su sve poimenice navedene sastavnice ili sadržaj kopnenog dijela pomorskog dobra, dok su dva koraka unazad određivanje statusa, te evidentiranja pomorskog dobra.

Dr. sc. Ante Vuković, znanstveni suradnik u polju prava