Okruženje intenzivnih rasprava znanstvene, stručne i svekolike javnosti o krojenju izbornih jedinica učinilo je svoje pa su više-manje ispod radara prošle Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-2215/2022, U-I-2751/2022, U-I-2875/2055 i U-I-5197/2022 od 7. veljače 2023. god., kojima su ukinuti članak 86.a Zakona o sudovima (''Narodne novine'' broj 28/13., 33/15., 82/15., 67/18. i 21/22.), članak 34. Zakona o izmjenama i dopuna Zakona o sudovima (''Narodne novine'' broj 21/22.) te članak 62. stavak 2. točku 9. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (''Narodne novine'' broj 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13., 82/15., 67/18., 126/19. i 80/22.). Svojom je intervencijom, prema tome, Ustavni sud jednoglasno eliminirao mogućnost obnavljanja sigurnosnih provjera sudaca svakih pet godina, kao i pokretanja postupka za utvrđivanje stegovne odgovornosti onog suca koji bi eventualno odbio dati suglasnost za provođenje sigurnosne provjere.
U završnom dijelu argumentacije koju je Ustavni sud iznio kako bi podupro vlastito rezoniranje, posebno odjekuju neuobičajeno oštre riječi upućene političkim granama vlasti: '' Sve prethodno navedeno posljedica je neuvažavanja osobitosti ustavnog položaja sudaca, što u konkretnom slučaju, prema stajalištu Ustavnog suda, dovodi do stanja gotovo usporedivog sa sustavom zakonski ograničenog trajanja sudačkog mandata odnosno sustavom redovitih periodičnih tzv. reizbora sudaca, kojim su, pored ostalog, bila obilježena neka drukčija, nedemokratska društvena uređenja.''
S obzirom da su pertinentne zakonske izmjene usvojene s izraženom hitrošću, čak prije no što je Venecijanska komisija (Europska komisija za demokraciju kroz pravo) uopće stigla verbalizirati svoju zabrinutost i dati svoje, po svemu izrazito nepovoljno mišljenje o njima, nameće se pitanje: što je nagnalo izvršnu vlast, kao pravu vlast, na predlaganje, ispostavilo se, tako opresivnog rješenja s potencijalno ''totalitarnim'' učinkom?
U očitovanju Ustavnom sudu, Ministarstvo pravosuđa i uprave Republike Hrvatske je navelo da je ključan razlog za propisivanje sigurnosne reevaluacije sudaca uz, razumije se, intenzivni angažman Sigurnosno-obavještajne agencije i, konzekventno, osnaživanje njihove stegovne odgovornosti, visoka razina negativne percepcije javnosti o prisutnosti korupcije u pravosuđu, koja je eskalirala nakon medijske pompe povezane s razotkrivanjem šokantnog slučaja navodnog podmićivanja trojice sudaca Županijskog suda u Osijeku od strane okrivljenika kojem su u prvostupanjskoj etapi kaznenog postupka sudili povodom optužbe za gospodarska kaznena djela. Dakle, sigurnosne provjere, čiji su prvobitni raison d'être zaštita nacionalne sigurnosti i interesa Republike Hrvatske, odabrane su kao podesna alatka osnaživanja sudačkog integriteta i vraćanja povjerenja građana u sudbenu vlast, a da je pritom, nota bene, sam Zakon o sigurnosnim provjerama (''Narodne novine'' broj 85/08. i 86/12.), s odredbama većinom uobličenim prije čak petnaest godina, ostavljen netaknutim.
Stjecanja boljeg uvida u tematiku radi, vrijedi se kratko osvrnuti i na međunarodno pravno okruženje. Bivši glavni tajnik Ujedinjenih naroda, Kofi Annan, u Izvješću upućenom Vijeću sigurnosti 2004. godine navodi da sveobuhvatno (sigurnosno) provjeravanje podrazumijeva ''formalni postupak za otkrivanje i uklanjanje pojedinaca odgovornih za zloporabe, zaposlenih naročito u policiji, vojsci, zatvorskom sustavu i pravosuđu.'' Kao takvo, karakteristično je za postkonfliktna, tranzicijska društva te, kako je nastavno 2006. god., razrađujući operativni okvir, istaknuo Ured Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za ljudska prava, mora biti provođeno uz poštivanje svih međunarodnopravnih standarda koji se tiču prava na pošteno suđenje i prava na djelotvorno pravno sredstvo (due process standards), prije svega zbog velikog rizika od ekscesivnog zadiranja u najintimnije pore osobnog i obiteljskog života njime zahvaćenih subjekata. Pod svaku je cijenu cijeli proces neophodno individualizirati i izbjeći, navodi se, bilo kakav oblik uspostavljanja, to jest nametanja kolektivne odgovornosti nekoj od provjeravanih skupina.
U pravnim sustavima država članica Vijeća Europe, pak, već spomenuta Venecijanska komisija raspoznaje tri tipa (sigurnosnog) provjeravanja. Prethodno provjeravanje jest ono koje se provodi prije izbora, tj., imenovanja na pravosudnu dužnost ili napredovanja (pre-vetting). Redovna provjeravanja su ona koja se provode na redovnoj bazi putem manje invazivnih mjera (integrity checks). Tipičan primjer takve procedure jest godišnje popunjavanje i podnošenje imovinskih kartica. Izvanredna provjeravanja, odnosno provjeravanja u pravom smislu riječi (full-fledged vetting procedures) jesu, kao što sam naziv sugerira, ona, integralnost, a nadasve intruzivnost čijeg se provođenja, zbog pomoćnog sudjelovanja segmenata sigurnosno-obavještajnog sustava kao produžene ruke egzekutive, opravdava postojanjem izvanrednih okolnosti pa je i njihova realizacija ograničena trajanjem tih okolnosti: uvjetovana je, naime, postizanjem cilja od presudne važnosti za određeno društvo.
Dok glede prva dva tipa provjeravanja postoji dobro poznata i koliko-toliko konzistentna, afirmativna praksa Europskog suda za ljudska prava i nacionalnih ustavnih sudova, pa tako i onog našeg, treći je tip krajnje ustavnopravno kontroverzan s dalekosežnim posljedicama po ustavna prava te samu vladavinu prava. Ekstreman primjer takvog pristupa moguće je pronaći u Republici Albaniji koja je 2016. god. izmjenom ustava (sigurnosno) provjeravanje uzdigla na vrhovni normativni rang, privremeno suspendiravši pojedine ustavne odredbe, među ostalim i onu o pravu provjeravanih individua na podnošenje ustavne žalbe, a sve u svrhu eurointegracijskog ''čišćenja'' pravosudnog sustava od profesionalno nekvalificiranih sudaca i tužitelja te onih povezanih s organiziranim kriminalom. Europski je sud za ljudska prava, oslanjajući se na brojna istraživanja javnog mijenja o povjerenju u albansko pravosuđe i alarmantne procjene Skupine država protiv korupcije (The Group of States against Corruption, GRECO), ohrabrio takvu radikalnu, in capite et in membris reformu, kroz presudu donesenu 2021. god. u predmetu Xhoxhaj protiv Albanije, braneći legitimnost cjelokupnog procesa provjeravanja državnim razlogom nacionalne i javne sigurnosti, a razmjernost konkretnog zadiranja u konvencijska prava, inter alia, hermeneutički neuvriježenim pojmovnim sklopovima, kao što je ''duh postupka provjeravanja'' (spirit of the vetting procedure). No, (albanski) korpus prakse o toj problematici je tek u nastanku. Bit će zanimljivo pratiti hoće li taj sud, s obzirom na recentno utvrđene povrede konvencijskih prava u srodnim predmetima, Besnik Cani protiv Albanije te Sevdari protiv Albanije, kao i u izdvojenim mišljenjima danu, dosljednu i uvjerljivu kritiku ciparskog suca i peterostrukog doktora pravnih znanosti, Georgiosa Serghidesa, odstupiti od svog inicijalnog i, može se reći, dubioznog stava.
S druge strane, a za razliku od Ustavnog suda Republike Albanije koji je odbio ispitivati sadržajnu ustavnost ustavnih promjena, Ustavni je sud Republike Slovačke 2019. god. osujetio nakanu ustavotvorca da obavljanje sudačke dužnosti uvjetuje posjedovanjem sigurnosnog certifikata koji bi izdavala Uprava za nacionalnu sigurnost. Upravo je na tom primjeru izveo svoju ovlast materijalne kontrole ustavnosti ustavnih amandmana, iznašavši da slovački ustav sadrži implicitni supstancijalni nukleus (implicitné materiálne jadro ústavy, tj. klauzulu vječnosti, Ewigkeitsklausel). Njegov nukleus, artikulirao je, tvore vladavina prava i demokracija, a diranje u njih nije dozvoljeno čak ni ustavotvornoj vlasti.
Vratimo li se natrag na hrvatski primjer te uzmemo li u obzir navedeno, možemo zaključiti da su pri njegovom osmišljavanju mjerodavne vlasti posve ignorirale komparativnopravna iskustva te optirale za model koji se zacijelo može okvalificirati pretjerano invazivnim. U prilog njegove suboptimalnosti govori još jedan nedostatak koji je zamijetio i Ustavni sud. Iako sigurnosno-obavještajni sustav jest signifikantna karika u zaštiti kolektivnih interesa, a podaci koje pedantno, pomno, stručno prikuplja i obrađuje putem sigurnosnih provjera polazna točka eliminacije sigurnosnih prijetnji različitog intenziteta, mjerila i metode po kojima bi ih trebali vrednovati oni koji finalno odlučuju o postojanju sigurnosne zapreke, odnosno sami suci, su ostale nepoznanica.
Potkraj četrdesetih godina dvadesetog stoljeća, u doba izgradnje monumentalnog američkog sustava nacionalne sigurnosti, pravnik i borac za civilne slobode, John Lord O'Brian, je upozorio na njegove možebitne kontraproduktivne učinke: ''Tko god je upoznat s funkcioniranjem nekog vladinog ogranka, međutim, nema dvojbi da će samo postojanje zakona ili naredbe koji dopuštaju tajne istrage i provjeravanja potaknuti sumnju, nepovjerenje, ogovaranje, zlonamjerno klevetanje, blaćenje i općenito podrivanje samopouzdanja i discipline.'' Profesor ustavnog prava, Cass Robert Sunstein, je, u ozračju Al-Kaidinih napada na Sjedinjene Američke Države 11. rujna 2001. god., primijetio da je pretjerivanje u procjeni rizika i preuveličavanje moguće (buduće) štete rezultat prirodne sklonosti ljudi da vjerojatnost realizacije opasnosti procjenjuju na osnovi posljednjeg šokantnog događaja kojeg su posredno ili neposredno doživjeli, unaprijed se fokusirajući na loš ishod. Drugim riječima, kako to dobro stilizira ugledni ekonomist William Kip Viscusi, sklonost paničarenju i kreiranju najgorih mogućih scenarija je urođena ljudskom rodu: svaku vladu tvori hijerarhijski niz organizacijskih jedinica, a njih dužnosnici i službenici, koji počesto nisu imuni na poriv prenaglašavanja potrebe zaštite (nacionalne) sigurnosti.
Republika Hrvatska, kao uostalom i Albanija i Slovačka, notorno pripada krugu postsocijalističkih zemalja bremenitih problemima u sudbenoj vlasti: orijentiranost na ostvarivanje materijalne dobrobiti, korporatizam i perfidni nepotizam su, recimo, tek neki od najškodljivijih. Rješenje za njih, međutim, nije u jednostavnom prihvaćanju narativa ''koji sve suce kolektivno izlaže permanentnoj, nedefiniranoj i apriornoj javnoj sumnji te gotovo presumiranoj "krivnji" za neprimjereno ili kažnjivo ponašanje'', kako je to pregnantno naglasio Ustavni sud. Ono je puno kompleksnije te iziskuje benevolentno, beskompromisno, bezrezervno inzistiranje na obnovi svijesti o meritokratskim vrijednostima, ponajprije unutar samih sudačkih redova, a zatim i revnu razradu koncepata, kao i provedbu istančanih mehanizama koji će jamčiti da u pravosudni sustav ulaze oni koji su intelektualno i profesionalno provjereno sposobni odgovoriti na rapidno usložnjavajuće izazove suvremenosti te u davanju tih odgovora pridonijeti ostvarivanju smisla, kako hrvatskog, tako i svih suvremenih ustava: očuvanju ljudskog dostojanstva i najšire domene personalne autonomije od (ustavno)pravno neutemeljenih i disproporcionalnih zahvata države bilo koje vrste. Put je to težak i trnovit, ali i jedini koji može restaurirati povjerenje građana u sudbenu vlast, kojeg je pokojni sudac John Paul Stevens, u svom izdvojenom mišljenju u slavnom i povijesnom predmetu Bush protiv Gorea, domišljato proglasio istinskom kralježnicom vladavine prava (the true backbone of the rule of law).
Sve u svemu, ustav je tu, kaže ponajbolji američki ustavni procesualist, Erwin Chemerinsky, da obuzda strasti trenutka ne bi li se sačuvale temeljne, dugotrajne, nerijetko u internacionalnim i intranacionalnim sukobima iskrvavljene vrijednosti određenog društva. Zadaća je svih sudova da granice, koje predstavljaju njegove ''papirnate prepreke'' (parchment barriers), kako ih je nazvao James Madison, oživotvoruju. Svaki defekt u tom procesu doprinos je ne uvijek anđeoskim ciljevima (izvršne) vlasti i nalik je, živopisnim riječima Harolda D. Lasswella, sve brizantnijem stisku garnizonske države u polaganoj smrti individualnih prava i participativnih demokratskih vrijednosti davljenjem (death by slow strangulation).
Prema kritici harvardskog profesora Marka Tushneta, američki su (federalni) sudovi u povijesnoj perspektivi većinom bili skloniji ići niz dlaku dominantnim političkim opcijama, odnosno favorabilno se izjašnjavati o ustavnosti legislativnih i egzekutivnih akcija na štetu ustavnih prava pojedinaca. U hrvatskom je slučaju redovitih sigurnosnih provjera sudaca Ustavni sud takvom iskušenju odolio. Hoće li u skorijoj budućnosti, za promjenu, s jednakim entuzijazmom pristupiti zaštiti (postupovnih) ustavnih prava stranaca, osoba koje ne pripadaju (ustavnopravno privilegiranoj) kategoriji čiji položaj pojačano podržavaju jamstva načela diobe vlasti i neovisnosti, a koji se sigurnosno provjeravaju u statusnim stvarima, ostaje za vidjeti. Ako je vjerovati Williamu Shakespeareu, sigurno je ipak samo jedno: ''Od novog jada stari bol će proć'.''
Bojan Čaić, univ. mag. iur.
Autor je voditelj Odsjeka za opću upravu Bjelovarsko-bilogorske županije i doktorand Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Katedre za ustavno pravo. U ovom članku iznosi isključivo vlastita shvaćanja.
