Financiranje i zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisano je člancima 118. do 125. Zakona o proračunu uzimanjem kredita, zajmova i izdavanjem vrijednosnih papira.

Sukladno članku 119. Zakona o proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se kratkoročno zaduživati isključivo za premošćivanje jaza nastalog zbog različite dinamike priljeva sredstava i dospijeća obveza.

Kratkoročno zaduživanje

Kratkoročno zaduživanje za tu namjenu može trajati najduže do 12 mjeseci, bez mogućnosti daljnjeg reprograma ili zatvaranja postojećih obveza po kratkoročnim kreditima ili zajmovima uzimanjem novih kratkoročnih kredita ili zajmova.

Osim Zakonom o proračunu, dugoročno zaduživanje i davanje jamstva na lokalnoj razini propisano je odredbama Pravilnika o postupku dugoročnog zaduživanja te davanja jamstava i suglasnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ("Narodne novine" br. 67/22., dalje: Pravilnik) kojeg je na temelju članka 120. stavka 7. Zakona o proračunu donio ministar financija.

Pravilnikom je propisan postupak davanja suglasnosti za dugoročno zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, refinanciranje, reprogramiranje i izmjena suglasnosti za dugoročno zaduživanje, davanje jamstva županije općini i gradu, davanja suglasnosti na jamstva općine, grada i županije uz propisan zahtjev kojem se prilaže određena dokumentacija.

Dugoročno zaduživanje

Jedan od češćih izazova za jedinicu lokalne i područne (regionalne) samouprave je dugoročno zaduživanje i davanje jamstava. Naime, postoje određena ograničenja kada je riječ o zaduživanju i davanju jamstava, a koliko je potrebno za njih i ishoditi suglasnost.

Jedinice lokalne i područje (regionalne) samouprave mogu se dugoročno zaduživati:

-       za investiciju koja se financira iz njezina proračuna, 

-       za kapitalne pomoći trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave radi realizacije investicije koja se sufinancira iz fondova EU i za investicije odnosno projekte čija je realizacija utvrđena posebnim propisima i 

-       za financiranje obveza na ime povrata neprihvatljivih troškova koji su bili sufinancirani iz fondova Europske unije.¹

Vrste zaduživanja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave:

1. Kreditno zaduživanje putem dugoročnih bankovnih kredita

2. Kreditno zaduživanje kod Hrvatske banke za obnovu i razvitak (HBOR)

3. Zaduživanje putem međunarodnih financijskih i drugih institucija

4. Zaduživanje za provedbu projekata koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije

5. Zaduživanje putem vrijednosnih papira

6. Zaduživanje putem gradskih (komunalnih) poduzeća

 1.    Kreditno zaduživanje putem dugoročnih bankovnih kredita

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uglavnom se dugoročno zadužuju kod poslovnih banaka. Općina, grad ili županija može se dugoročno zaduživati ako ispunjava uvjete iz članka 120. Zakona o proračunu koji propisuje da suglasnost na zaduživanje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave daje Vlada Republike Hrvatske na prijedlog ministra financija. Dugoročno zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nema fiskalnog učinka na proračun središnje države jer se obveze preuzete po dugoročnom zaduživanju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave podmiruju na teret prihoda poslovanja lokalnih proračuna. Lokalne jedinice obvezne su Ministarstvo financija izvješćivati o stanju duga po zaduženju kredita kao i o danim jamstvima i suglasnostima.

 2.    Kreditno zaduživanje kod Hrvatske banke za obnovu i razvitak (HBOR)

Sukladno članku 111. Zakona o proračunu Vlada Republike Hrvatske donosi odluku o davanju državnog jamstva za kreditno zaduženje kod HBOR-a. Temeljna svrha kreditiranja kod HBOR-a je program kreditiranja obnove i razvitka komunalne infrastrukture. Kredite kod HBOR-a osim jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu ostvariti i komunalna poduzeća u vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

 3.    Zaduživanje putem međunarodnih financijskih i drugih institucija

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu kapitalna sredstva ostvarivati putem međunarodnih kreditnih institucija ili ugovora o zajmu. Zaduživanjem putem međunarodnih institucija daju se zajmovi lokalnim jedinicama ili tvrtkama u vlasništvu lokalnih jedinica za razvoj mreža za opskrbu vode te sisteme kanalizacije i obrade otpadnih voda (već realizirano u Karlovcu, Rijeci, Zagrebu i Puli). Zaduživanje putem međunarodnih institucija koristi se i za razvoj javnog prijevoza ili regionalnog odlagališta otpada. Sredstva dobivena zaduživanjem putem međunarodnih institucija – inozemnih razvojnih banaka mogu se dobiti u obliku donacija i potpora – nepovratno.

 4.    Zaduživanje za provedbu projekata koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije

Sukladno članku 122. stavka 1. Zakona o proračunu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dugoročno se zadužuje najviše do iznosa ukupno prihvatljivog troška projekta sufinanciranog iz sredstava Europske unije, a suglasnost daje ministar financija. Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave zadužuje se za realizaciju projekta koji se sufinancira iz fondova Europske unije iznad iznosa iz stavka 1., suglasnost daje Vlada (članak 122. stavak 2. Zakona o proračunu). Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave obvezna je primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna vezano za realizaciju projekta za koji se zadužila utrošiti na otplatu zaduženja koje se odnosi na dio projekta za koji su primljena sredstva Europske unije i/ili pomoći za sufinanciranje iz državnog proračuna.

 5.    Zaduživanje putem vrijednosnih papira

Obveznice su jedna od osnovnih vrsta dugoročnih vrijednosnih papira koji se lako može unovčiti na sekundarnom tržištu kapitala i s kojima se mogu vršiti razne druge poslovne radnje. Lokalne jedinice kroz emisiju vrijednosnih papira prikupljaju sredstva isključivo za financiranje kapitalnih projekata od lokalnog značaja (npr. izgradnja sportskih objekata ili lokalne infrastrukture čija izgradnja predstavlja najvažnije lokalne kapitalne investicije). Godišnje obveze na osnovi izdanih vrijednosnih papira utvrđuju se za anuitetne obveznice u iznosu godišnjeg anuiteta, a za obveznice kod kojih se amortizira glavnica o dospijeću godišnje obveze utvrđuju se za pretpostavljeno dospijeće pripadajućega godišnjeg dijela glavnice i pripadajućih kamata.

 6.    Zaduživanje putem gradskih (komunalnih) poduzeća

Poduzeća u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu se zaduživati za potrebe investiranja u skladu s važećom zakonskom procedurom samo uz suglasnost predstavničkog tijela te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, a navedena suglasnost ne utječe na opseg mogućeg zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. U slučajevima kada se radi o poduzeću koje je prethodne godine u financijskom izvješću iskazalo gubitak ili je u razdoblju kraćem od dvije godine upisano u sudski registar poduzeće se ne može zaduživati.

Ukupna godišnja obveza jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Treba naglasiti kako investicija za koju se jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dugoročno zadužuje mora biti planirana u proračunu za proračunsku godinu za koju se traži suglasnost za zaduženje.

Ukupna godišnja obveza jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave
može iznositi najviše do 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje.² U iznos ukupne godišnje obveze uključen je iznos prosječnoga godišnjeg anuiteta po kreditima, zajmovima, obvezama na osnovi izdanih vrijednosnih papira, danih jamstava i suglasnosti iz članka 127. stavka 1. Zakona o proračunu te dospjele obveze iskazane u zadnjem raspoloživom financijskom izvještaju.

Pod ostvarenim proračunskim prihodima podrazumijevaju se ukupni ostvareni prihodi pojedine jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave  umanjeni za prihode:

  - od pomoći iz inozemstva i od subjekata unutar općeg  proračuna te donacija i

 - s osnove dodatnih udjela u porezu na dohodak za financiranje  decentraliziranih funkcija.

Iznimku od ograničenja ukupne godišnje obveze do 20 % iz članka 121. Zakona o proračunu predstavljaju zaduživanje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave do iznosa ukupno prihvatljivog troška projekata koji se sufinanciraju iz fondova Europske unije i zaduživanje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za investicije iz područja unapređenja energetske učinkovitosti.

Zakonom o fiskalnoj odgovornosti ("Narodne novine" br. 111/18., 41/20., 83/23.) propisana je obveza davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti kao godišnje izjave za čelnika proračunskog i izvanproračunskog korisnika državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i čelnika jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te čelnika trgovačkih društava u vlasništvu Republike Hrvatske i/ili jedne ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i čelnika drugih pravnih osoba kojima je osnivač Republika Hrvatska i/ili jedna ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Zahtjev za dugoročno zaduživanje s popratnom dokumentacijom

Zahtjev za dobivanje suglasnosti za dugoročno zaduživanje podnosi općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

Zahtjev se podnosi Ministarstvu financija uz obvezne priloge i dokumentaciju, sukladno članku 5. Pravilnika:

1. popunjen Obrazac ZJS – Zahtjev za dobivanje suglasnosti za dugoročno zaduživanje / davanje jamstva / suglasnosti;

2. usvojeni plan proračuna za godinu u kojoj se dugoročno zadužuju u skladu s odredbama Zakona;

3. popunjen Obrazac FPP – Financijski plan projekta u kojem je naveden naziv projekta za koji se dugoročno zadužuju, iskazani svi rashodi vezani uz projekt i izvori financiranja za provedbu projekta za cijelo razdoblje trajanja projekta;

4. odluka o izvršavanju proračuna jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za proračunsku godinu u kojoj je utvrđen iznos novoga dugoročnog zaduženja u tijeku proračunske godine te očekivani iznos ukupnoga duga na kraju proračunske godine.

5. akt o sufinanciranju ako neki projekt financira više subjekata;

6. odluka predstavničkog tijela o dugoročnom zaduživanju koja sadržava namjenu dugoročnog zaduživanja (naziv projekta iz proračuna) i naziv kreditora / davatelja zajma te uvjete kreditiranja iz ponude, prijedloga ugovora ili pisma namjere kreditora / davatelja zajma s uvjetima kreditiranja (iz t. 7.);

7. ponuda, prijedlog ugovora ili pismo namjere kreditora / davatelja zajma s uvjetima kreditiranja (iznos kredita / zajma, rok otplate, kamatna stopa, razdoblje počeka, sredstva osiguranja i drugi troškovi) te plan otplate;

8. izvještaj o prihodima i rashodima, primicima i izdacima za prethodnu proračunsku godinu na Obrascu PR-RAS (Izvještaj o prihodima i rashodima, primicima i izdacima), razina 22, u skladu s Pravilnikom o financijskom izvještavanju u proračunskom računovodstvu ("Narodne novine" br. 37/22.);

9. izračun iznosa ostvarenih prihoda poslovanja i prihoda od prodaje nefinancijske imovine iz Izvještaja o prihodima i rashodima, primicima i izdacima (Obrazac: PRRAS, razina 22) za razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca godine koja prethodi godini u kojoj se dugoročno zadužuje, umanjeni za prihode: od pomoći iz inozemstva i od subjekata unutar općeg proračuna te donacija koja ne uključuju sredstva fiskalnog izravnanja i s osnove dodatnih udjela u porezu na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija;

10. zadnje izvješće o otplati prethodnih zaduženja, danih jamstava i suglasnosti na Obrascu IZJS – Izvješće o zaduženju / jamstvu / suglasnosti u trenutku podnošenja zahtjeva i u skladu s odredbama Zakona o proračunu;

11. stanje dospjelih obveza iskazano u zadnjem raspoloživom financijskom izvještaju;

12. izjava općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana da pod materijalnom i kaznenom odgovornošću jamči za ispravnost dokumentacije koja se podnosi uz zahtjev.

Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koja nije podnijela zahtjev u skladu s odredbama Pravilnika, dužna je isti dopuniti u roku od 30 dana nakon što Ministarstvo financija zatraži dopunu. Ukoliko to ne učini u propisanom zakonskom roku, smatrat će se da je odustala od zahtjeva.

Posljednjom izmjenom i dopunom Poslovnika Vlade Republike Hrvatske („Narodne novine" br. 154/11., 121/12., 7/13., 61/15., 99/16., 57/17., 87/19., 88/20., 68/24.), člankom 29. stavka 4. ubrzan je postupak davanja suglasnosti na dugoročno zaduživanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave tako što se osim suglasnosti Ministarstva financija prilaže i mišljenje Ureda za zakonodavstvo.

U nastavku su prikazani primjeri odluka koje je donijela Vlada Republike Hrvatske o zaduživanju pojedinih gradova kod HBOR-a i poslovnih banaka

https://vlada.gov.hr/UserDocsImages/2016/Sjednice/2024/Srpanj/14_sjednica_VRH/14%20-%208a.doc

https://vlada.gov.hr/UserDocsImages/2016/Sjednice/2024/Srpanj/15_sjednica_VRH/15%20-%2011a.doc

https://vlada.gov.hr/UserDocsImages/2016/Sjednice/2024/Srpanj/15_sjednica_VRH/15%20-%2011b.doc

Davanje jamstava jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Jedinica područne (regionalne) samouprave može dati jamstvo jedinici lokalne samouprave na svojem području uz prethodno dobivenu suglasnost ministra financija. Dano jamstvo uključuje se u opseg mogućeg zaduživanja jedinice područne (regionalne) samouprave u iznosu do najviše 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje. Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može dati jamstvo za dugoročno zaduživanje proračunskom i izvanproračunskom korisniku jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnoj osobi u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i ustanovi čiji je osnivač, uz prethodno dobivenu suglasnost ministra financija. Dano jamstvo uključuje se u opseg mogućeg godišnjeg zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave razmjerno osnivačkim pravima sukladno aktu o osnivanju odnosno udjelu u vlasništvu. Iznimno, jamstvo dano za zaduženje do ukupno prihvatljivog troška projekta sufinanciranog iz sredstava Europske unije ne uključuje se u opseg mogućeg zaduživanja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave po osnovi ukupne godišnje obveze. Ako statutom ili odlukom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nije propisano tko odlučuje o jamstvu, odluku donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ugovor o jamstvu u ime jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sklapa načelnik, gradonačelnik, župan. Jamstvo će biti ništetno ako jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da jamstvo bez prethodno dobivene suglasnosti ministra financija.

Izvještavanje o ugovorima o zaduživanju

Odredbom članka 128. Zakona o proračunu propisano je kako je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna izvijestiti Ministarstvo financija o suglasnostima za zaduživanje te dostaviti ugovor o zaduživanju u roku od osam dana od dana sklapanja ugovora o zaduživanju svojih proračunskih i izvanproračunskih korisnika i ostalih ustanova i pravnih osoba.

Također, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna je izvještavati Ministarstvo financija unutar proračunske godine, tromjesečno, do 10. u mjesecu za prethodno izvještajno razdoblje o otplati duga na temelju ugovora o zaduživanju proračunskih i izvanproračunskih korisnika i ostalih ustanova i drugih pravnih osoba u većinskom vlasništvu ili suvlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Izvještavanje o danim jamstvima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave

Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna je izvijestiti Ministarstvo financija o sklopljenom ugovoru o jamstvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u roku od osam dana od dana sklapanja. Jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna je izvještavati Ministarstvo financija unutar proračunske godine, tromjesečno, do 10. u mjesecu za prethodno izvještajno razdoblje o stanju aktivnih jamstava za koja je prethodno dana suglasnost.

Tatjana Martinović, dipl. iur.,

savjetnica ministrice MZOZT